Montesquieu Institute: from science to society

Rule of law in Polen: Europese waarden onder druk

Monday, January 27 2020, 13:00, analysis by Edgar Hoedemaker

Vorige week nam het Europees Parlement in ruime meerderheid een resolutie aan met de oproep om Hongarije en Polen harder aan te pakken op het gebied van democratie en rechtsstaat. Hiermee trok het Parlement voor de zoveelste keer een lijn in het zand: steeds weer strandt een poging om Polen en Hongarije op het strafbankje te zetten echter in de Brusselse molen. Het Europees Hof van Justitie heeft weliswaar enkele stevige vonnissen gewezen, vooral tegen Polen, maar de instrumenten van de Europese Commissie bleken tot nu toe niet toereikend om daadwerkelijk actie te ondernemen. Fundamentele veranderingen zijn nodig als de EU een vuist wil kunnen maken tegen antirechtsstatelijke tendensen van lidstaten. Gaat Europa hier onder de Commissie von der Leyen een slag in kunnen maken? De stand van zaken laat geen rooskleurig beeld zien.

Polen: De rechtsstatelijke schade zet door

In Polen is de conservatief-nationalistische PiS deze winter aan een tweede regeringsperiode begonnen. De rechtelijke macht staat al jaren onder druk onder het bewind van premier Morawiecki en die tendens zet zich door. Vlak voor de kerstperiode nam het Poolse parlement een omstreden wet aan die het rechters verbiedt kritiek te hebben op juridische hervormingen in het land. Volgens de publieke opinie is deze wet een poging van de regering om in mei 2020 zonder tegenstand een nieuwe voorzitter van het Poolse Hooggerechtshof te kiezen.

Datzelfde Poolse Hof waarschuwde dat de gevolgen van deze wet, een nieuwe aanslag op de Poolse rechtsstaat, wel eens een breuk met de EU zou kunnen veroorzaken. De wet leidde tot een golf van protesten in en rondom de hoofdstad Warschau, waar ook Nederlandse rechters meeliepen om hun steun te betuigen aan de rechtelijke macht aldaar. De Poolse machthebbers geven echter geen krimp: zij weten een meerderheid van het parlement achter zich en hebben daarmee de democratische legitimatie om hun antirechtsstatelijke wetten door te zetten.

Liberale en illiberale democratie

En juist in die Poolse democratische legitimatie zit een belangrijke crux in de strijd tussen Polen en de EU als het aankomt op de rechtsstaatproblematiek. De EU is gebouwd op de waarde van de liberale democratie. Artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) stelt dat de EU gebouwd is op democratie, rechtsstaat en mensenrechten. Deze fundamenten staan op gelijke voet met elkaar en moeten, geheel in lijn met de Trias Politica van Montesquieu, in balans zijn. Dit is de liberale democratie.

Polen beweegt zich echter steeds verder richting een zogenoemde illiberale democratie: de PiS hanteert een democratieopvatting waarbij de liberale waarden van de rechtsstaat, vooral de onafhankelijke rechtspraak, steeds verder in het geding zijn. Dit begon al vlak na de machtsovername van de PiS in 2015. De macht van het Poolse Constitutionele Hof werd toen beperkt doordat dit Hof niet langer als controleorgaan van de regering mocht functioneren. Dat was tevens de eerste keer dat de Europese Commissie een waarschuwing aan het land uitdeelde wegens uitholling van de rechtsstaat.

Constante strijd met de EU

Sinds die eerste stappen en bijhorende eerste waarschuwing bevinden de Poolse regering en de Europese Commissie zich in een constante strijd. De Poolse regering zit op een glijdende schaal wat betreft onrechtsstatelijke maatregelen, en de Europese Commissie doet wat het kan om de Polen op het strafbankje te krijgen. Die EU-pogingen zijn echter tevergeefs. Inmiddels is in Polen een omstreden mediawet ingevoerd, is de rechtspraak aan verschillende kanten beknot, zijn checks and balances tussen uitvoerende, wetgevende en rechtsprekende macht vervaagd en is de ontslagmogelijkheid van Poolse rechters vergemakkelijkt.

Steeds weer reageerde Europa hier met grote woorden, maar weinig daden op. De grootste overwinningen waren uitspraken van het Europees Hof, die soms leidden tot verbetering. Voorbeeld daarvan is een uitspraak van het Hof die er voor zorgde dat ontslagen van verschillende Hoge rechters werden teruggedraaid. Deze kleine stapjes vooruit kunnen de grote stappen die Polen achteruit zet echter nauwelijks verhullen.

Grote woorden van de EU-kant waren er bovendien toen in 2017 de artikel-7-procedure werd opgestart tegen het land. Deze procedure, ook wel de nucleaire optie genoemd, werd geopend door verantwoordelijk Eurocommissaris Frans Timmermans. Hoewel het Europees Parlement hier in het voorjaar van 2018 al mee instemde, is actie nog steeds niet mogelijk. De Europese Raad moet namelijk unaniem akkoord gaan met sancties die voortvloeien uit artikel 7, maar Polen heeft steevast de steun van het Hongarije van Victor Orbán.

Maatregelen?

Als de EU en de lidstaten van mening zijn dat gemeenschappelijke waarden van de liberale democratie een fundament van samenwerking is, moet de EU meer macht hebben om deze liberale democratie te beschermen. De artikel-7-procedure is in de afgelopen jaren een non-instrument gebleken. Daarom focust de EU zich momenteel op twee grootscheepse hervormingen, waarvan het echter nog maar de vraag is of ze er komen.

De eerste maatregel is voorgesteld door de pas aangetreden Europese Commissie onder leiding van Ursula von der Leyen. Hier gaat het om een mechanisme met enkele criteria waarmee de rechtsstaatsituatie in EU-landen jaarlijks gemonitord wordt. Voor elk land gelden in die monitor dezelfde standaarden. Door hier effectieve consequenties aan te koppelen, zoals het afnemen van stemrecht of het schorsen van een lidstaat in de Raad van de Europese Unie, zou de EU eindelijk over middelen beschikken een land te straffen. De kans dat zo'n mechanisme er komt is klein. Er zouden op zijn minst verdragsveranderingen voor nodig zijn om het effectief te maken en daar is weinig animo voor

Een tweede maatregel ligt op dit moment op tafel tijdens de onderhandelingen over het Meerjarig Financieel Kader 2021-2027. Eén van de onderwerpen bij de onderhandelingen over dit meerjarenbudget is het koppelen van EU-gelden aan rechtsstatelijkheid. Die procedure zou als volgt in zijn werk gaan: als de Commissie vindt dat een lidstaat de rechtsstaat schendt, doet zij aan de Raad een voorstel voor het stopzetten van betalingen aan de lidstaat. Wanneer de Raad het voorstel niet binnen een maand met gekwalificeerde meerderheid verwerpt, is het voorstel aangenomen.

Het Europees Parlement heeft zich al voorstander getoond van deze maatregel, maar de lidstaten zijn hier nog volop over aan het onderhandelen. Het MFK moet unaniem worden aangenomen door de lidstaten. Polen en Hongarije gaan hier waarschijnlijk niet mee akkoord, waardoor een dergelijke procedure er voor nu niet lijkt te komen. Het zou echter wel een effectief middel zijn om druk te kunnen zetten op Polen, dat als netto-ontvanger van EU-gelden op veel projecten afhankelijk is van de Brusselse geldkraan.

Ondertussen...

Ondertussen blijft de Poolse regering onverstoord doorgaan met een politiek die tegengesteld is aan de waarden van de EU. Daarmee is de rechtsstaatsituatie een splijtzwam geworden in de Europese politiek, en wellicht ook onder de Poolse bevolking. Het is tijd dat de EU effectieve middelen krijgt om dit soort praktijken te kunnen stoppen. De invoering van die middelen is vanwege de politieke realiteit echter nog mijlenver weg. Zonder een effectieve bescherming van de gemeenschappelijke waarden is de Europese integratie jammerlijk verloren.

Edgar Hoedemaker is projectmanager bij PDC en in die functie verbonden aan het Montesquieu Instituut als eindredacteur van de Hofvijver.