Montesquieu Institute: from science to society

Houdbare decentralisatie

Wytze van der Woude is docent staatsrecht aan de Universiteit Maastricht

Tweehonderd jaar Koninkrijk der Nederlanden betekent ook dat het in 2014 tweehonderd jaar geleden is dat de door de Fransen geïntroduceerde eenheidsstaat werd bevestigd in de Nederlandse Grondwet. De breuk met de tijd van de Republiek der Verenigde Nederlanden – waarin sterk zelfstandige provinciën juist in een confederaal verband stonden – kon niet groter zijn dan op dit specifieke punt. Dat verklaart wellicht ook de aarzeling bij de commissie die de Grondwet van 1814 voorbereide, die zich het onmogelijke ten doel stelde door enerzijds de zegeningen van een sterk centraal bestuur naar Frans model te willen consolideren en anderzijds het lokale bestuur in oude luister te willen herstellen. Het leidde tot een systeem dat volgens Thorbecke en de zijnen een “in vele opzichten ongerijmde en onuitvoerlijke, door en door gebrekkige” was. 

Op instigatie van dezelfde Thorbecke werd in 1848 (herziening Grondwet), 1850 (herziening ‘Provinciale Wet’) en 1851 (herziening Gemeentewet) dan ook grote schoonmaak gehouden en werd de gedecentraliseerde eenheidsstaat die Nederland ook nu nog is, duidelijker omkaderd. Toch is daarmee de klassieke tweeslachtigheid die doorklinkt in hoe wij in het Nederlandse bestuurlijke jargon omgaan met gemeenten en provincies, niet geheel verdwenen.

Opvallend is namelijk dat nogal wat politieke ambtsdragers, maar bijvoorbeeld ook de Raad van State uitgaan van de gedachte dat de verhouding tussen de centrale overheid en de decentrale overheden geen hiërarchische maar een gelijkwaardige is. Als liefhebber van gemeentelijke autonomie, vind ik dit een sympathieke gedachte en deze is ook wijdverbreid in de gemeentelijke praktijk, maar op de keper beschouwd is dit echt niet juist. Zeker, gemeenten en provincies beschikken over een bepaalde mate van autonomie. Deze autonomie is echter vastgelegd in een Grondwet die kan worden gewijzigd zonder dat gemeentelijke of provinciale organen daarover kunnen meestemmen. Bovendien is deze autonomie zodanig open geformuleerd dat de nationale wetgever naar believen en zonder medebeslissingsmacht voor decentrale overheden kan bepalen wat wel en wat niet onder die autonomie valt. Daar komt bij dat het de nationale overheid toegestaan is allerhande toezichtsmechanismen toe te passen op decentrale overheden. Als de verhouding tussen gemeenten en de nationale overheid echt niet hiërarchisch zou zijn, dan zou je op zijn minst kunnen verwachten dat gemeenten ook andersom toezicht kunnen houden op de nationale overheid (quod non).

Nu zou kunnen worden gewezen op de doelstellingen van het kabinet om meer taken af te stoten richting decentrale overheden (decentralisaties) en hierin zou aanleiding kunnen worden gevonden om te stellen dat het met de gemeentelijke autonomie in Nederland nog niet zo slecht gesteld is. Toch kan uit een aantal voorbeelden worden afgeleid dat de huidige decentralisatiedoelstellingen van het kabinet geen verandering brengen in het hiërarchische model dat niet alleen aan het Franse bestel, maar ook aan het Nederlandse sinds 1814 ten grondslag ligt.

Eerst maar eens de voorgenomen decentralisaties zelf: als het aan het kabinet ligt, krijgen gemeenten er de komende jaren drie grote clusters van taken bij op het gebied van: jeugdzorg, werk en inkomen en de zorg voor langdurig zieken en ouderen. De verschuiving van deze taken van de nationale overheid (en in sommige gevallen van de provinciale overheid) naar gemeenten gaat weliswaar gepaard met een verhoging van de gemeentelijke inkomsten, maar het bedrag waarmee het zogeheten Gemeentefonds wordt verhoogd, is lager dan het bedrag waarvoor de nationale overheid en de provincies deze taken voorheen uitvoerden. De voorgestelde gemeentelijke beleidsvrijheid op deze gebieden wordt natuurlijk ernstig ondergraven als daar niet ook een belangrijke financiële vrijheid bestaat daaraan vorm te geven.

Alle – soms heftige – discussies over het nut en de noodzaak van gemeentelijke belastingen ten spijt: de vrijheid voor gemeenten om belastingen op te leggen, is redelijk beperkt. Juist de invoering van het nu maar beperkt op te hogen Gemeentefonds in 1929, heeft de gemeentelijke belastingvrijheid en daarmee de financiële autonomie van gemeenten aan banden gelegd.

Gemeenten en provincies zijn echter creatieve organisaties. De afgelopen decennia hebben veel van hen geëxperimenteerd met een financieel beleid waarin geïnvesteerd, belegd of anderszins getracht werd rendementen te behalen met geld dat zij in kas hadden. De voorbeelden waar dat is misgegaan zijn bekend (denk alleen al aan de Ceteco-affaire in de jaren ’90 of de Icesave-perikelen van enkele jaren geleden). Deze voorbeelden geven aan dat met publiek geld voorzichtig moet worden omgesprongen, maar vergeten wordt zo nu en dan wel dat er ook gemeenten en provincies zijn geweest die hiermee behoorlijke rendementen hebben behaald en daarmee niet alleen hun financiële, maar ook beleidsmatige armslag konden vergroten. Omdat negatieve voorbeelden nu eenmaal langer blijven hangen, wordt dinsdag in de Eerste Kamer een wijziging van de Wet financiering decentrale overheden (Wet fido) besproken die decentrale overheden beperkt in hun mogelijkheden bepaalde tijdelijke overschotten op ‘de decentrale bankrekening’ onder te brengen bij commerciële partijen In plaats daarvan moeten gemeenten dergelijke overschotten aanhouden bij de nationale overheid (schatkistbankieren).  Voor de rijksoverheid is het natuurlijk ook goed nieuws dat deze overschotten in de schatkist worden geparkeerd: hierdoor hoeft minder te worden geleend op internationale kapitaalmarkten en dat scheelt (rente) op de staatsschuld.

Daar komt binnenkort nog eens bij dat nu Nederland moeite heeft de 3%-norm te halen decentrale overheden medeverantwoordelijk worden gemaakt voor het terugdringen van tekorten en schulden. Via het wetsvoorstel houdbare overheidsfinanciën dat eveneens dinsdag in de Eerste Kamer wordt behandeld, wordt van decentrale overheden geëist dat zij een collectieve inspanning leveren om de oplopende tekorten en schulden binnen de perken te houden. Deze inspanning moet gecoördineerd worden, want dit betekent dat gemeenten die in een bepaald jaar grote investeringen doen daarmee de financiële speelruimte  van andere gemeenten beperken. Bovendien wordt de mate waarin van gemeenten en provincies moeten bijdragen mede bepaald aan de hand van de mate waarin zij geld krijgen van de nationale overheid. De eerder genoemde verhoging van het Gemeentefonds – die dus eigenlijk al niet groot genoeg is om de taken die gemeenten erbij krijgen uit te voeren – kan gemeenten als een molensteen om de nek hangen, wanneer dit betekent dat gemeenten daardoor juist ook in grote mate moeten bijdragen aan het terugdringen van de Nederlandse tekorten en staatschuld.

Voor vrijwel alle bovenstaande ontwikkelingen valt veel te zeggen. Per saldo is de conclusie echter deze. Gemeenten krijgen meer taken opgelegd voor minder geld, ze lopen daarbij grotere financiële risico’s ten bate van de nationale schatkist en hun mogelijkheden om creatieve financiële oplossingen te vinden worden van hogerhand beknot. Hoezo gelijkwaardige relatie?

Dit artikel verscheen in 'De Hofvijver' nr. 36 d.d. 25 november 2013.