Montesquieu Institute: from science to society

Politisering van expertise

Monday, November 29 2021, 13:00, analysis by Johan Christensen

Tijdens de coronacrisis is de politieke sturing van expertorganen zoals het Outbreak Management Team (OMT) vaak genoemd als verklaring voor falend coronabeleid. Maar waar praten we eigenlijk over als we praten over politisering van expertise?

Wetenschappers hebben unieke kennis en zijn onafhankelijk en vrij om de waarheid te spreken. Door hun advies te vragen kunnen politici voor beleidsmaatregelen kiezen die volgens wetenschappelijke studies het meest doelmatig zijn. Het resultaat: betere beslissingen en grotere vertrouwen in de overheid. Dit is het kernidee van ‘evidence-based policy-making’.

Maar zo werkt het niet in de praktijk. Tijdens de coronacrisis is gebleken dat de verhoudingen tussen politiek en expertise veel ingewikkelder zijn. Volgens Premier Rutte en minister de Jonge zijn de aanbevelingen van het OMT, de groep van experts die het kabinet adviseert over corona-maatregelen, leidend voor het regeringsbeleid. Maar wetenschappers in het OMT hebben in de media hun frustratie geuit over politieke sturing en gebrek aan onafhankelijke discussie over welke maatregelen nodig zijn om de verspreiding van het virus tegen te houden. Daardoor zijn volgens hen ernstige fouten gemaakt in het coronabeleid. Hoe kunnen we deze ongemakkelijke relatie tussen politici en experts duiden?

Voor politici zijn er meerdere redenen om wetenschappers om advies te vragen. Wetenschappers beschikken over kennis die politici kan helpen meer doelmatig beleid te formuleren. Daarnaast kunnen politici door experts te betrekken de legitimiteit en draagvlak voor beleid versterken, door de indruk te geven dat beleid gevormd is op basis van onafhankelijke en onpartijdige kennis. Maar er zijn ook risico’s. Wetenschappers kunnen de probleemdefinitie van politici betwisten en maatregelen aanbevelen die voor de regering taboe zijn. Dit kan funest zijn voor de politieke agenda van het kabinet. Politici gaan daarom proberen hun wetenschappelijke adviseurs te controleren. Maar hoe doen ze dat?

Als wetenschappers advies leveren aan de overheid gebeurt dat vaak via organen die gelinkt zijn aan het ambtelijke apparaat. Zo ook tijdens de coronacrisis: Het OMT wordt samengeroepen door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en wordt voorgezeten door Jaap van Dissel. Dit betekent dat de adviesrelatie uit drie actoren bestaat: politici, ambtenaren en wetenschappers. De rol van ambtenaren in deze driehoek is ambigu: Zijn ze experts en dus mogelijke geallieerden van wetenschappers, hebben ze vooral hun eigen agenda, of zijn ze het verlengstuk van de politiek dat gebruikt kan worden om wetenschappers in touw te houden? Ambtenaren in agentschappen zoals het RIVM zijn vaak experts op hun gebeid, maar moeten als ambtenaren in zekere mate ook bereid zijn te doen wat politici willen.

Dit biedt politici verschillende mogelijkheden om wetenschappelijke adviesorganen te sturen. Ten eerste kunnen politici expertorganen beïnvloeden door de spelregels vooraf te bepalen: ze kunnen beslissen welke experts mee mogen doen, welke beleidsopties wel en niet besproken kunnen worden, en hoe het werk van de groep georganiseerd gaat worden. In het geval van het OMT wordt de agenda door het RIVM opgesteld en dichtgetimmerd, en kan potentieel door het kabinet beïnvloed worden. Bijvoorbeeld is een lockdown tijdens de tweede coronagolf niet op de agenda van het OMT gezet, terwijl meerdere OMT-leden dat wel als een mogelijke optie zagen, volgens een uitgebreide analyse in de Volkskrant eerder dit jaar. Verder worden OMT-adviezen voorbereid door het RIVM, wat het RIVM de mogelijkheid biedt om de inhoud van de discussies te sturen.

Daarnaast kunnen politici experts in touw houden door zich in hun discussies in te mengen of met hun adviezen te bemoeien. Dit gebeurt vaak op indirecte wijze, bijvoorbeeld via ambtenaren of adviseurs binnen adviesorganen. De rol van Jaap van Dissel, hoofd corona-adviseur van het kabinet én voorzitter van het OMT, is een goed voorbeeld hiervan. Bijvoorbeeld blijkt uit de Volkskrant-analyse dat van Dissel politieke boodschappen meegaf aan het OMT (“het kabinet wil de scholen écht niet sluiten”) en soms de conclusies van de discussies in het OMT achteraf redigeerde. Daarmee is ervoor gezorgd dat de adviezen van het OMT niet te veel van de lijn van de regering en het RIVM afweken.

Als politieke sturing van expertise in de weg staat voor beter (corona)beleid, hoe kunnen we politisering tegengaan? Aan de ene kant is een zekere mate van politisering van expertise nodig als je wetenschappers wil betrekken in beleidsvorming. Als wetenschappers hun onderzoek en inzichten relevant willen maken voor de politiek moeten ze hun handen vuilmaken. Adviseren is niet hetzelfde als wetenschap: het is niet alleen een kwestie van wat waar is, maar ook van wat politiek mogelijk en uitvoerbaar is. Wetenschappelijke adviseurs zonder politieke antennes zullen snel gefrustreerd raken of op een zijspoor worden gezet.

Aan de andere kant kunnen de ergste vormen van politisering van expertise beperkt worden door bepaalde keuzes in het vormgeven van adviesorganen en door duidelijkere rollen. Bijvoorbeeld kan een onafhankelijke voorzitter en secretariaat zorgen voor grotere afstand tot de politiek. Daarnaast moet het duidelijk zijn in welke hoedanigheid ambtenaren optreden als ze onderdeel uitmaken van expertgroepen. Spreken ze namens de minister of namens hun ambtelijke organisatie, of zijn ze de loyale dienaars van het adviesorgaan?

 

Johan Christensen is universitair docent betuurskunde aan de Universiteit Leiden