Montesquieu Institute: from science to society

Doorschietende rechter?

Monday, May 31 2021, 13:00, analysis by Prof. dr. Erik Jurgens, Prof. dr. Aalt Willem Heringa en dr. Marijn van der Sluis

Shell heeft volgens de rechter wereldwijd de verantwoordelijkheid om CO2-uitstoot sneller terug te dringen en het bedrijf moet daar op korte termijn werk van maken. Dat oordeelde de rechter in een zaak van o.a. Milieudefensie tegen dit bedrijf. Deze uitspraak kan grote gevolgen hebben, zo wordt gedacht: het kan een katalysator zijn van nieuwe rechtszaken tegen bedrijven met een hoge uitstoot van CO2.

Belangrijk is ook de rolopvatting van de rechtspraak: critici stellen dat de rechter op de stoel van de politiek gaat zitten met dit soort uitspraken, en spreken van ‘rechtersactivisme’. Hoe moeten we deze uitspraak duiden? Wat zegt dit over de rolopvatting van de rechter? Het Montesquieu Instituut ging bij experts te rade: zij geven een eerste reactie, daags of enkele dagen na het gewezen vonnis.

1.

Liever de wetgever dan de rechter

Prof. dr. Erik Jurgens

Een snelle blik in het vonnis van de rechtbank Den Haag, gisterenmiddag gewezen, roept vraagtekens op. Vooropgesteld: de rechtbank is niet over een nacht ijs gegaan. De eis van Milieudefensie dateert uit 2019, de procedure heeft twee jaar geduurd. Het vonnis levert dan ook veel materiaal dat inzicht levert in de problematiek.

Dat gezegd zijnde heb ik mijn twijfels. Ik heb zestien jaar lang in het parlement een medewetgevende functie uitgeoefend, en ik heb de neiging vanuit die rol naar zo’n vonnis te kijken. Stel, we hadden een wet moeten maken die Royal Dutch Shell (RDS) dwingt om voor eind 2030 zijn uitstoot CO2 naar de atmosfeer vóór eind 2030 te verminderen met 45%.

Ik laat hier nog even in het midden dat zo’n wet zich niet kan richten alleen tot RDS, maar dan alle bedrijven moet treffen die een vergelijkbare CO2-uitstoot verrichten.

Maar de formulering van een dergelijke wet zou niet meevallen. En de Memorie van Toelichting zou veel langer zijn dan de motiveringen van dit vonnis. Zo’n unieke wet zou moeten aangeven met welke concrete maatregelen RDS tot deze vergaande reductie zou moeten komen. En de wet zou die maatregelen, dan wel een keuze daaruit, verplicht moeten stellen.

De wetgever heeft alleen zeggenschap over maatregelen die moeten worden getroffen op ons eigen grondgebied: de uitstoot van raffinaderijen als in Pernis, boringen naar gas door de NAM, (prijs van) verkoop van olieproducten aan de pomp, enz. Die vergen al verschillende soorten regelgeving, maar dat is te doen.

Over activiteiten van RDS in de rest van de wereld heeft de wet geen zeggenschap. Dus zal de wetgever zich daarmee niet inlaten.

Zie dan het gigantische verschil met dit vonnis. Kan de rechter blijkbaar wél wat de wetgever niet vermag? Dat is: RDS over de hele wereld dwingen om de uitstoot CO2 met 45% te verminderen? En dat vooral op basis van onrechtmatig gedrag door RDS, en wel wegens schending van twee mensenrechten opgesomd in twee internationale verdragen?

Ik heb er, hoe sympathiek het ook is, moeite mee. Echte mensenrechten (vrijheden, bescherming tegen overheidsoptreden) zijn heel erg belangrijk. Als je zo ook nog laat gelden als het gaat om uitstoot van CO2, dan krijgen we een inflatie van dat begrip. Dat is schadelijk voor de gelding daarvan. En die gelding in traditionele zaken is in mijn ogen van zeer groot belang.

 

Prof. Erik Jurgens is emeritus hoogleraar staatsrecht van de Vrije Universiteit te Amsterdam.


2.

Bescherming van fundamentele rechten als raison d’etre van de rechtsstaat

Prof. dr. Aalt Willem Heringa

Op 26 mei 2021 kwam het langverwachte vonnis van de Rechtbank Den Haag in de zaak van een aantal rechtspersonen (verenigingen en stichtingen) tegen Shell over klimaat reductie. En na de rechtsgang van Urgenda tegen de Nederlandse Staat over CO2-reductie, was de uitslag ook hier dat verweerder (Shell) moet zorgen voor een substantiële CO2-reductie.

Een centraal uitgangspunt in deze uitspraak is de volgende overweging:

“De verantwoordelijkheid om mensenrechten te respecteren houdt in dat bedrijven zich moeten onthouden van inbreuken op de mensenrechten van anderen en negatieve gevolgen op mensenrechtengebied waarin zij een aandeel hebben moeten aanpakken. Het aanpakken van negatieve gevolgen op mensenrechtengebied houdt in dat maatregelen genomen moeten worden om deze gevolgen te voorkomen, te beperken en waar nodig te verhelpen.”

Dat klimaatbeleid of de voorgelegde klimaatkwestie mensenrechtelijke aspecten heeft, weten we al uit de Urgenda-uitspraken van Rechtbank, Hof en Hoge Raad. En die lijn wordt nu doorgetrokken naar private partijen. Nu wordt wel gezegd dat mensenrechten zoals recht op leven en veiligheid vooral de burger bescherming bieden tegen de staat. Het is echter al jaren aanvaard dat mensenrechtelijke normen ook hun rol kunnen spelen in het privaatrecht via het leerstuk van de onrechtmatige daad. En, als de stap eenmaal is gezet (net als in de Urgenda-zaak) dát CO2-emissies ernstige gevolgen hebben voor het effectieve genot van fundamentele mensenrechten, dan ligt het voor de hand dat private partijen een onrechtmatige daad plegen als zij activiteiten uitvoeren die die rechten schaden en die niet substantieel bijdragen aan een algemeen erkende reductie van CO2 uitstoot.

Kon bij het Urgenda-arrest nog betoogd worden dat de rechter wel in grote mate de ‘politiek’ voor de voeten is gaan lopen en de scheiding van machten te zeer zou hebben miskend (al is daar naar mijn smaak geen sprake van), in de zaak tegen Shell snijdt dit ‘de rechter is op de stoel van de wetgever gaan zitten’ geen hout.

Wel is de uitspraak van de rechtbank wederom een unicum. Maar je zou kunnen zeggen dat de materie daar ook wel aanleiding voor geeft. Er is natuurlijk wel wat voor te zeggen dat een rechter zich buiten politieke keuzes moet houden en geen sociale of economische politiek moet gaan voorschrijven. Maar, bij de aanname dat CO2-emissies bijdragen aan ernstige en existentiële gevolgen voor de mensheid en Nederlandse burgers, is het logisch om de gevaarzettende activiteiten als onrechtmatig te verbieden. Uit die logica volgt ook dat het logisch is om in lijn met de door de ‘politiek’ mede geaccordeerde doelstellingen van CO2-reductie, die criteria ook aan ‘grote vervuilers’ op te leggen.

Natuurlijk kunnen we nu beelden gaan oproepen van rechtspraak die via de Urgenda- en Shell-lijn activistisch gaat zijn op alle terreinen waarover maar een zaak wordt voorgelegd. Dat zijn in mijn ogen spookbeelden. De uitspraken in de zaken Urgenda en Shell geven in hun opbouw en redengeving en argumenten ook geen aanleiding om te veronderstellen dat de box van Pandora is opengezet. Zij zijn toegeschreven op de specifieke problematiek en de enorme omvang en impact daarvan.

Ik denk en verwacht dat het eigenlijk andersom is en dat de politiek en burger zich zullen prijzen dat vanuit mensenrechtelijke normen de kwaliteit van leven wordt beschermd. Het recente Duitse voorbeeld is in dat verband eveneens zeer illustratief. Het Duitse constitutionele hof verklaarde op 29 april 2021 de Duitse klimaatwet (die het resultaat was van een lastig en dus erg matig compromis binnen de coalitie van CDU/CSU en SPD) ongrondwettig, want zijnde veel te weinig ambitieus in de normen voor reductie. Het hof vond de norm van 55% reductie in 2030 (ten opzichte van 1990) laag en vooral ook de ambitie om pas CO2 neutraal te zijn in 2050. Via een beroep op toekomstige generaties en een nieuw ontwikkeld criterium van intergenerationele rechtvaardigheid vond het hof dat de last die naar de toekomst en vooral na 2030 werd gelegd, ongrondwettig. Het hof respecteerde wel in zekere zin de vrijheid van de wetgever en legde de wetgever op vooral de afwezigheid van doelen voor na 2030 aan te pakken.

Maar wat gebeurde? Opgelucht als het ware, en plotsklaps in staat om strakkere normen te stellen, werd door de regering aangekondigd dat de normen worden aangescherpt: de 2030 reductie naar 65% en de datum van carbon-neutraliteit werd teruggebracht naar 2045. Wat hier niet vreemd aan is uiteraard is eveneens de opkomst in de peilingen van De Groenen en de relatief slechte peilingen voor CDU/CSU en SPD!

Nog even als uitsmijter: de Urgenda- en Shell-uitspraken laten zien dat de Nederlandse discussie over een constitutioneel hof achterhaald en onzinnig is. De Nederlandse rechter grijpt al in waar en wanneer nodig; hij heeft daar de Grondwet niet voor nodig (wat weer wel geldt voor de Duitse situatie waar niet rechtstreeks aan verdragen kan worden getoetst); en de Urgenda- en Shell-zaken gingen evenmin over toetsing van een wet aan de Grondwet, maar over verdragstoetsing. Kortom, laten we blij zijn met wat we hebben en, ook in het licht van de kinderopvangtoeslagaffaire, de rechter krediet geven wanneer deze met een beroep op fundamentele waarden ingrijpt.

Deze milieuzaken aangaande Urgenda en Shell zijn van een grotere abstractie dan de kinderopvangtoeslag aken, maar laten tevens zien waar het in een (rechts)staat over gaat en moet gaan: bescherming van fundamentele rechten en existentiële waarborgen. Dat zijn de raison d’etre en het doel en de inhoud van de (rechts)staat. Goed als daar in rechtspraak aan wordt herinnerd.

 

Aalt Willem Heringa is hoogleraar vergelijkend staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Maastricht.


3.

Drukte in het groene staatsrecht

dr. Marijn van der Sluis

Het grootste juridische nieuws van afgelopen weken kwam ongetwijfeld van de Rechtbank Den Haag, die besloot dat Shell, in lijn met het Akkoord van Parijs, gehouden is tot een snelle reductie van zijn CO2 uitstoot. Daarover is in deze editie van de Hofvijver al een eerste reflectie van een aantal andere auteurs te vinden. In deze bijdrage zet ik kort het andere groene staatsrechtelijke nieuws van de afgelopen tijd uiteen: 1) de uitspraak van het Duitse Constitutionele Hof over klimaatverandering, 2) het rapport van de adviescommissie-Brenninkmeijer Betrokken bij Klimaat, over burgerfora, en tenslotte 3) de reactie van het kabinet op de initiatiefnota van Van Raan over ecocide. Deze drie ontwikkelingen passen binnen drie aspecten van groen staatsrecht: een veilige leefomgeving als grondrecht, de vormgeving van groene politiek en internationale verantwoordelijkheid.

1.

De uitspraak van het Duitse Constitutionele Hof ging over de Duitse Klimaatwet (Engelse samenvatting hier). Volgens de rechters is deze wet onverenigbaar met de Duitse Grondwet voor zover de plannen voor de komende jaren (te)veel uitstoot toestaan en de plannen na 2030 onvoldoende uitgewerkt zijn. De opmerkelijke redenering is dat het tegengaan van klimaatverandering (wat een constitutionele opdracht is op basis van artikel 20a van de Duitse Grondwet) zal leiden tot een grote beperking van grondrechten in de toekomst. Dat wordt als volgt samengevat: “Provisions that allow for CO2 emissions in the present time constitute an irreversible legal threat to future freedom because every amount of CO2 that is allowed today narrows the remaining options for reducing emissions in compliance with Art. 20a GG”. Waar de vereiste klimaat-maatregelen in de toekomst gepaard gaan met beperkingen van grondrechten, werpen de wettelijk bepalingen die nu CO2 uitstoot toestaan dus een constitutionele schaduw vooruit (eingriffsähnliche Vorwirkung). De wetgever heeft tot eind 2022 om de klimaatwet te herzien.

De uitspraak is innovatief, zeker als het aankomt op het gebruik van grondrechten. Ingrid Leijten heeft daarover bij nederlandrechtsstaat.nl al het een en ander gezegd. Maar minstens even interessant is de politieke reactie op de uitspraak. Waar in Nederland de discussie over Urgenda toch vooral ging over de wenselijkheid van de bemoeienis van de rechter met klimaatbeleid, was de Duitse politieke reactie meer inhoudelijk en strategisch van aard. Sowieso genieten de uitspraken van het Duitse Constitutionele Hof een brede acceptatie (zie daarover ook dit rechtsvergelijkende onderzoek van ons team in Maastricht). Opvallend hier was echter ook dat de uitspraak middenin verkiezingstijd kwam. Aangezien ‘groen’ een winnend thema lijkt voor de Groenen, werd de uitspraak van het Constitutionele Hof snel omarmd door de andere partijen. Daarmee moest de wind uit de zeilen van de Groenen worden genomen. Innovatieve juridische uitspraken leiden dus niet altijd tot grote politieke controverse.

 

Dr. Marijn van der Sluis is Universitair Docent Staatsrecht aan de Universiteit Maastricht.