Montesquieu Institute: from science to society

Vijf opties voor de Britten verdwaald in hun brexit

Vijf opties voor het Verenigd Koninkrijk nu er een brexit-akkoord ligt met de 27 andere EU-landen:

1.

Droefenis en melancholie

De EU regeringsleiders hebben op 25 november tijdens een surrealistische zondagochtend sessie, zonder veel discussie, ‘met droefenis en melancholie’ ingestemd met het scheidingsakkoord met het Verenigd Koninkrijk. Dit was de 215e Europese topconferentie sedert het begin in 1957. Voor het eerst was er niet eens een gezamenlijke lunch, laat staan het gebruikelijke applaus om zo’n akkoord te beklinken.

 
Donald Tusk en Theresa May
Bron: The Council of the European Union

‘Wij staan voor een van de zwaarste besluiten ooit’, zo vatte Donald Tusk het vertrek na 46 jaar lidmaatschap van het Verenigd Koninkrijk op zijn welbekende sombere toon samen. Minister-president Mark Rutte trok de aandacht van de Angelsaksische media met zijn samenvatting: ‘’. Commissievoorzitter Jean-Claude Juncker overtrof hem met: dit is een trieste dag.

Met zulke droefgeestige commentaren verborgen de leiders hun tevredenheid over het brexit-akkoord. Zoals hierna blijkt is het vooral op hun belangen en dus niet op de Britse interesses afgestemd.

Inzet van de bijeenkomst waren een vuistdikke scheidingsovereenkomst (juridisch bindend, officieel het ‘terugtrekkingsakkoord’ geheten) en een 26 velletjes tellende politieke verklaring (niet bindend, de toekomstige ‘samenlevingsovereenkomst’). Beide stukken zijn, zoals gezegd, toegeschreven op de belangen en opinies van de EU-27 landen. In deze vechtscheiding is de stand nu 2-0 voor de EU. In feite valt kortom te begrijpen dat veel critici in het VK dit akkoord willen tegenhouden.

De scheidingsakte (Withdrawal Agreement) komt in de plaats van de European Communities Act van 1972 op grond waarvan het Verenigd Koninkrijk in 1973 tot de toenmalige EEG en de EGKS toetrad. Op 585 pagina’s tekst schetst de akte de voorwaarden waarop het VK ‘ordelijk vertrekt’ met uitzicht op later een vrijhandelsakkoord. De akte beveiligt verder voorlopig de rechten van de Europese burgers ginds en de Britse hier.

Op den duur komt er een einde aan het voor andere burgers ‘vrije personenverkeer’ dat de Britten deed besluiten de EU te verlaten. De akte laat de Britten tot uiterlijk 1 januari 2023 meedraaien in de Europese douane-unie en de interne markt, wat meteen grote Nederlandse economische belangen beveiligt. De Britten moeten daartoe nog ongeveer 40 miljard euro bijdragen aan de financiering van de EU, plus tot aan 2021 hun jaarlijkse circa tien miljard belopende contributie.

2.

Foutloos parcours EU-27

De Britten hebben vanaf de scheidingsdag, 30 maart aanstaande, geen medezeggenschap meer in de beleidsorganen van de EU, zoals de Europese Commissie. Er komt geen zichtbare grensafscheiding tussen Ierland en Noord-Ierland, hoewel dit toch wel de EU-buitengrens wordt. Vooral Dublin wil dit zo om de vrede op het historisch verdeelde Ierse eiland te bewaren.

Hieronder blijkt dat de Britten nog meer pijnlijks moeten slikken. Want hier staat voor hen niet meer tegenover dan de intentie dat de EU-27 ‘vastbesloten zijn in de toekomst een zo hecht mogelijk partnerschap met het Verenigd Koninkrijk’ na te streven, aldus de politieke verklaring.

De bedoeling is om voor uiterlijk 31 december 2022 tot een vrijhandels- of associatieverdrag te komen. Hoe dat er uit ziet is nog niet te zeggen. Zoals hierna blijkt, bestaan er daarvoor zogenaamde Canadese en Noorse modellen. De inzet is ‘een ambitieuze, brede, diepe en flexibele’ relatie VK-EU. Aldus de overeengekomen tekst die de diepgaande meningsverschillen, ondanks anderhalf jaar intensief onderhandelen, goed weerspiegelt.

PM May had in haar Chequers plan (zie de vorige analyse) de EU om een voortgezette ‘frictie-loze’ handel gevraagd. Maar die wens komt in de overeengekomen teksten niet eens voor. Dat kon ook niet. Want frictie-loze commerciële betrekkingen tussen de EU en een niet-EU land bestaan nu eenmaal niet.

Het is absoluut knap hoe het blok van de EU-27 lidstaten, ondanks hun tegenover het VK toch uiteenlopende belangen, voor één keer nu eens 100 procent eensgezind is gebleven. De akkoorden kwamen tot stand op basis van ‘richtlijnen’ van de Europese Raad en de Europese Raad van Ministers. De Europese Raad had veel lof voor de manier waarop de Commissie en de Franse toponderhandelaar Michel Barnier anderhalf jaar lang een foutloos parcours doorliepen.

De Europese Raad gaat ermee akkoord dat ‘het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie treden’. Aldus de verklaring op basis van het befaamd geworden Artikel 50 van het Verdrag van Lissabon dat uittreden regelt. Beide genoemde teksten konden in luttele minuten de Europese Raad passeren.

3.

Hoe nu verder?

Scheidingsakkoord en politieke verklaring moeten eerst nu door het Britse parlement worden goedgekeurd. De conservatieve Eerste Minister Theresa May stuit hier op hevige oppositie in de eigen rangen en bij de radicale Noord-Ierse Democratic Unions Party (DUP) waarvan haar regeringsmeerderheid afhangt. Daarna komt het Europees Parlement tot een verdict. Voorzitter Antonio Tajani heeft de Europese Raad al laten weten geen enkel probleem te zien.

4.

Toch een akkoord?

Theresa May na de brexit-top van november 2018
Bron: The Council of the European Union

‘Onze beste dagen komen nog’, aldus May in Brussel tegenover de media. ‘Wij krijgen weer de controle over onze nationale grenzen, over ons geld en onze wetten. Dat was precies de inzet van het brexit-referendum’. Worden haar tachtig of meer kritische conservatieve parlementariërs hiermee alsnog bekeerd? Trekt de voorspelde economische chaos en mogelijk een door hen gevreesd nieuw referendum ze over de streep?

In een persoonlijke brief aan het gehele Britse volk schetst May een rozig beeld. ‘Dit akkoord is in het belang van ons land en het gehele volk, of je nu destijds ‘voor wegwezen’ uit de EU of ‘lid blijven’ gestemd hebt’. Er komt extra geld vrij voor de algemene gezondheidszorg. Er breken betere tijden aan voor de Britse vissers en de farmers, voortaan bevrijd van de Brusselse regelneverij, aldus nog steeds May.

De Britse regering beweert dat de brexit zoals die nu voorligt het bnp in het VK over de komende vijftien jaar bezien slechts met een of twee procent vermindert. Bij een hard no deal scenario (dus vertrek zonder enig akkoord met de EU-27), beloopt die welvaartsdaling echter acht tot zelfs tien procent.

Een toekomstige nauwe VK-EU relatie naar het model van Noorwegen kost het VK amper anderhalf procent welvaart. Dit model heeft dan ook de steun van een substantieel deel van de Labour-oppositie. Een vrijhandelsverdrag zoals Canada met Brussel sloot, kost daarentegen de Britten vijf procent van hun bnp, aldus de studie. De politieke onafhankelijke Bank of England kwam in haar analyse tot vergelijkbare conclusies.

Onnodig te onderstrepen dat de talrijke tegenstanders van May’s Withdrawal Agreement deze cijfers heftig bestrijden. Het zijn inderdaad slechts scenario’s. Niemand kent de werkelijke gevolgen van het Britse vertrek op langere termijn.

5.

Blitzkrieg van May

Bewonderenswaardig vechtlustig voert de Britse regeringsleider, nu haar politieke leven ervan af hangt, haar Blitzkrieg. ‘Ik ga de boer op om het Britse volk uit te leggen dat dit het best mogelijke akkoord is. Wij worden weer de baas in eigen land. Ik garandeer blijvend vrijhandel met Europa. Ik ben klaar voor een tv-debat hierover met oppositieleider Jeremy Corbyn. Ik heb een concreet plan maar hij heeft niks concreets’, zo daagde May op 27 november in de tabloid the SUN de tegenstanders uit. Zo bewerkt zij nu de publieke opinie over de hoofden van de politici heen.

Op 9 december, twee dagen voor de beslissende historische stemming in de Commons, duelleert May met Labour-leider Corbyn. Eerder had zij dit niet aangedurfd. Hoe loopt dit debat voor de twee kemphanen af? Is het vervolgens helemaal uitgesloten dat May, mede dankzij een handvol Labour ontrouwe parlementsleden, de Schotse nationalisten en de Liberaal-Democraten, toch slaagt?

6.

'Politieke apekool'

Corbyn noemt de politieke verklaring ’26 pagina’s apekool’. Hij heeft gelijk in zoverre dat de overeengekomen niet bindende politieke omgangsregeling VK-EU wemelt van de vaagheden en dubbelzinnigheden.

Voor oud-minister Boris Johnson bewijst het uitblijven van een grensafscheiding (de zogenaamde backstop) tussen Ierland en het Britse Noord-Ierland dat het VK eigenlijk bij de EU blijft. Het is waar dat door die backstop-afspraak Noord-Ierland, hoewel onderdeel van het VK, blijft vallen onder de EU douane-unie. En bovendien onder de rechtspraak van het Hof van Justitie in Luxemburg dat in het VK zo slecht ligt.

Toponderhandelaar namens het VK, minister Dominic Raab vindt het akkoord ‘nog erger dan een voortgezet EU-lidmaatschap’. Hij trad daarom af zodra May instemde. ‘Wij zitten voortaan nog steeds vast aan die Europese regels, maar hebben er geen zeggenschap meer over’, aldus Raab. Jeremy Hunt, de minister van Binnenlandse Zaken, vergelijkt zijn land met Turkije: voortaan geassocieerd, naar zonder enige zeggenschap. President Donald Trump, een felle voorstander van de brexit, noemt het akkoord slecht voor de handel tussen de VS en het VK. Daarin heeft hij overigens gelijk.

Het is waar dat de EU op drie belangrijke punten niks heeft weggegeven: niet bij de financiële diensten, de economisch zo belangrijke Londense City; niet bij de luchtvaart, noch bij de in Engeland zo politiek gevoelige visserij.

7.

Heronderhandelen

Na afloop van de Europese Raad van 25 november hebben behalve May, de Europese voorzitters Juncker (Commissie) en Tusk (Europese Raad), president Macron, kanselier Merkel, minister-president Rutte, de Oostenrijkse kanselier Kurz namens de andere leiders en Europees Parlementsvoorzitter Tajani in koor betoogd dat er geen ‘plan B’ bestaat. Dus is er geen optie om na een verwerping van het Withdrawal Agreement door het Britse parlement te gaan heronderhandelen voor een betere deal.

Deze zeldzaam unanieme afwijzing van heronderhandelingen duidt er echter op dat in de Europese Raad iedereen hiermee stiekem al wel rekening houdt. Het ligt dan ook voor de hand dat aarzelende Britse parlementsleden na een eerste afwijzing mogelijk alsnog over de streep zijn te trekken met een marginaal verbeterd akkoord. Bijvoorbeeld met toezeggingen over vrijhandel of visserijrechten, dan wel onderdelen van de genoemde politieke verklaring

Binnen oppositiepartij Labour is er steun voor een voortgezet lidmaatschap van de EU douane-unie, opgetuigd met enkele elementen van de Europese interne markt. Volgens Britse media sturen invloedrijke figuren, waaronder minister van Financiën Philip Hammond, aan op zo’n ‘zachte brexit’. Die biedt een minieme doorgang naar de lucratieve Europese interne markt die May niet verkreeg. Zo’n optie zal delen van Labour losweken van Corbyn en tot een meerderheid leiden. Ook de genoemde DUP speculeert op zo’n optie na heronderhandelingen. Toch zijn substantiële toegevingen van EU-zijde niet te verwachten.

8.

May moet aftreden

Na een verwerping van het scheidingsakkoord rijst de vraag of PM May nog wel het vertrouwen heeft. Haar regering berust op een kleine meerderheid van dertien parlementsleden. Volgens schattingen gaan tachtig, mogelijk zelfs negentig conservatieven tegen stemmen. Volgens Britse media treedt May af als meer dan honderd parlementsleden van regeringszijde haar afvallen.

Blijft de nederlaag beperkt, dan zou zij naar Brussel willen gaan voor hernieuwd beraad. Dit uiteraard met uitzicht op toch nog een akkoord na Nieuwjaar. Zoals uit onze eerdere prognoses blijkt is dit scenario wellicht realistisch. Houdt daarbij voor ogen dat de EU-27 tot nu toe het laken naar zich hebben getrokken. Zodat er wel ruimte is voor enigerlei soepelheid.

9.

Tweede referendum

Langzaam dringt tot de Britse publieke opinie nu door dat de brexit, in welke vorm dan ook gegoten, hen banen en welvaart gaat kosten, in plaats van opleveren. Tegenstanders van een brexit berekenden dat iedere Brit bij vertrek per jaar zelfs 1400 euro er op achteruit gaat. Waarom dan geen nieuwe people’s vote, een nieuw referendum? ‘De Britten hebben het recht om van mening te veranderen’, luidt de redenering.

Hoogstwaarschijnlijk draait dit er op uit dat een kleine meerderheid dan alsnog er voor kiest binnen de EU te blijven. Toch is zo’n ontwikkeling, hoewel niet helemaal uitgesloten, onwaarschijnlijk. Bovendien welke vraag stel je de bevolking dan? May’s deal? Genoemde no deal? Of helemaal geen brexit?

10.

‘Last minute’ noodverband

Volgens een onheilspellende analyse van The Economist van 24 november gaat bij een no deal in delen van het Verenigd Koninkrijk mogelijk letterlijk het licht uit. ‘Zo maar vertrekken, zonder de openstaande rekeningen te betalen, verwoest wereldwijd bovendien onze geloofwaardigheid. Dan komt zelfs het Goede Vrijdag Akkoord, dat in 1998 het gewapend conflict op Noord-Ierland heeft beslecht, in het geding. Tegelijk zal een no deal het VK economisch treffen zoals nooit eerder in vredestijd vertoond’, waarschuwt het Britse weekblad.

‘Last minute’ valt daarom nog te denken aan een allerlaatste optie. Die moet de alom gevreesde ‘harde brexit’, dus de volledige breuk per 30 maart met het continent, verzachten. Dat zou kunnen via een noodverband, dus om chaos in het goederen- en personenverkeer te voorkomen. Dat heet in het jargon dan de ‘harde brexit’ ter onderscheiding van de ‘chaotische brexit’ dus zonder enig akkoord.

De EU-27 willen te elfder ure, pakweg in februari, in hun eigen belang daaraan wel meedoen. In Londen laat Labour al weten zo’n noodverband dan te helpen leggen. Want anders stort Britse economie in, maar tegelijk scheuren ook de EU-27 hun broek. Op 13 november publiceerde de Commissie al de schets van een eventueel noodplan.

11.

Spaanse furie

Tot vlak voor de bijeenkomst van de Europese Raad dreigde een opgeklopt Spaans veto op de hele besluitvorming over het VK. Premier Pedro Sánchez grijpt de brexit aan om te onderhandelen over de status van Brits Gibraltar, dat hij na drie eeuwen terug wil hebben. May moest te elfder ure beloven dat alleen Madrid en Londen gaan over die status en dus niet de EU.

12.

Conclusie

Hoe dit scheidingsdrama afloopt? Alles hangt er van af hoeveel politieke zelfstandigheid het VK wil opgeven voor een blijvende band met Europa. Dat hun vitale economische belangen hier op het spel staan begint nu eindelijk wel bij het Britse publiek door te dringen. Zij moeten de profijtelijke Europese interne markt opgeven en daarmee een deel van hun welvaart. ‘Ook Nederland wordt, hoe het ook afloopt, in elk scenario getroffen’, zegt Rutte overigens.

Onzeker is of de dreigende chaotische no deal nog wel valt te voorkomen. Volgens dagblad The Times van 30 november overweegt Brussel, na een verwerping van het nu voorliggende voorstel, zelfs om de brexit-dag te verschuiven van 30 maart naar 30 juni. Voorwaarde is dat er een tweede referendum komt, dan wel Londen definitief kiest voor vrijhandel met de EU via een zachte brexit.

Terecht heeft bondskanselier Merkel na de top onderstreept dat zelfs als de nu beoogde deal doorgaat, dit nog maar het begin van het brexit-schouwspel is. Pas dan beginnen de onderhandelingen over de toekomstige relatie EU-VK. Die zullen gedurende de komende twintiger jaren aanslepen en beide partijen nog jaren in onzekerheid houden.