Montesquieu Institute: from science to society

Referenda: voortschrijdend inzicht

Monday, March 26 2018, Bert van den Braak, fellow Montesquieu Instituut in Den Haag

Ongetwijfeld hebben zij die het referendum voorstaan het goede voor met 'de democratie'. Dat gold vast ook voor de initiatiefnemers die in 2005 de eerste stap zetten naar het raadgevend referendum. Goede bedoelingen eindigden echter in frustratie, niet het minst bij kiezers. ‘Beter ten halve gekeerd dan ten hele gedwaald’ is nu verstandig.

Het is achteraf gezien merkwaardig hoe hardnekkig wijze raad in de wind is geslagen, niet zo zeer door de initiatiefnemers als wel door de meerderheid van Tweede en Eerste Kamer. Het was in 1971 al de Staatscommissie-Cals/Donner die in haar eindrapport onderbouwd tot het oordeel kwam dat raadgevende referenda 'weinig bevredigend zijn.1) 'De politiek' kon de uitkomst immers naast zich neerleggen, waardoor de kiezers het instrument moeilijk serieus zouden nemen. Indien echter (als regel) het oordeel van de meerderheid zou worden gevolgd, kon niet van 'raadgevend' worden gesproken. Feitelijk was er dan een beslissend referendum. Zeker daarvoor was grondwetsherziening noodzakelijk, omdat de wetgevende procedure grondwettelijk vastgelegd dient te zijn. Die mening herhaalde de Raad van State in zijn advies over het initiatiefvoorstel.2)

Bij het Oekraïne-referendum werden de bezwaren tegen het raadgevend referendum pijnlijk zichtbaar. Allereerst natuurlijk door het niet volgen van de uitslag. Maar dat was niet het enige. Een deel van de tegenstanders van het voorliggende voorstel schuwde oneigenlijke argumenten en zelfs feitelijke onjuistheden niet. Er bleken verder veel onverschilligen te zijn, waarbij meespeelde dat ingewikkelde kwesties (en zeker een internationaal verdrag) zich niet lenen voor een simpel 'ja' of 'nee'. Dat laatste blijkt opnieuw bij het referendum over de Wet inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Veel kiezers voelen zich opgezadeld met een onmogelijke taak. Bij het recente referendum onttrokken velen zich aan de stemming.

De 'verelendungstactiek' van het CDA bij het Oekraïne-referendum hielp daarbij ook niet. Tegen raadgevende referenda zijn en dan bij de eerste gelegenheid melden dat de uitslag 'natuurlijk' moest worden gevolgd .... Uiteindelijk waren drie CDA-senatoren zo verstandig om tot een zakelijk oordeel te komen.

Gerard Schouw (D66) sprak bij de behandeling van zijn initiatiefvoorstel over het correctief referendum (wetsvoorstel 30.174) in de Tweede Kamer de verwachting uit

“dat de Nederlandse bevolking, zeker na de discussie in het parlement over alle ins en outs van een wetsvoorstel, heel goed kan doorgronden wat de inhoud van het wetsvoorstel is en vervolgens heel goed zijn mind kan opmaken over de vraag of men voor of tegen is.“3)

Alsof kiezers eerst de Handelingen gaan lezen, voordat zij in een referendum hun stem over een aangenomen wetsvoorstel uitbrengen. En alsof dat er per definitie toe leidt dat een vraagstuk volledig wordt doorgrond.

Dat voormalige voorstanders moesten erkennen dat het raadgevend referendum 'weinig bevredigend' is, was pijnlijk. De gang van zaken na het Oekraïne-referendum versterkte daarenboven het beeld dat 'ze' toch niet luisteren. Naïviteit had daarmee een contraproductief effect. Het is beter te erkennen dat het moeizaam bereiken van een parlementair compromis zich niet laat verenigen met een simpel 'ja' of 'nee' door grotendeels onvoldoende toegeruste kiezers.

Behalve pleidooien om toch nog maar even door te modderen met het raadgevend referendum is inmiddels door D66 het streven naar een correctief referendum nieuw leven ingeblazen. Ook die weg kan beter niet worden ingeslagen. We zien het namelijk al voor ons: na een moeizaam parlementair proces is eindelijk wetgeving tot stand gebracht over bijvoorbeeld een nieuw pensioenstelsel. En dan mogen, als vasthoudende tegenstanders daarom vragen, de kiezers oordelen over een complexe materie. Afwijzing bij een dan bindend referendum betekent: geen nieuw stelsel. Hoe gefrustreerd zullen voorstanders en zij die dat compromis hadden bereikt dan niet zijn? En wederom zal spoedig blijken dat die nieuwe wetgeving er natuurlijk toch komt.

De veronderstelling van 18 wetenschappers in februari in een opiniestuk in NRC Handelsblad4), dat onvrede onder kiezers door referenda deels kan worden weggenomen, is een slag in de lucht. Het kan even zeer waar zijn dat onvrede en frustratie bij tegenstanders daarvan zullen toenemen. Bovendien gaat het bij referenda alleen om wetgeving. Veel onvrede richt zich op beleid, niet op wetgeving. Beleid ten aanzien van bijvoorbeeld migratie en integratie, inkomen, zorgkosten of de (vermeende) macht van de EU. Het organiseren van referenda over wetgeving neemt die onvrede zeker niet weg.

We kunnen beter investeren in bevordering van burgerparticipatie op andere wijze dan via referenda. Uitleg en verdediging van het parlementair stelsel kan ook helpen. Wie daarover niettemin ontevreden is, kan zich aansluiten bij een politieke partij (of er één oprichten), actie voeren, inspreken, lid worden van een belangenvereniging: kortom in plaats van toeschouwer te zijn zelf actief worden. Op frustraties door een per definitie onbevredigend instrument zit niemand te wachten.

  • 1) 
    Eindrapport Staatscommissie van advies inzake de Grondwet en de Kieswet, p. 159
  • 2) 
    Advies Raad van State op initiatiefvoorstel, kamerstuk 30.372, nr. 7
  • 3) 
    Handelingen Tweede Kamer, 10 april 2013
  • 4) 
    "Natuurlijk een referendum over het referendum", NRC Handelsblad, 19 februari 2018

1.

Deze bijdrage stond in