Montesquieu Institute: from science to society

Europa: praatclub of probleemoplosser?

2018 moet een Europees ‘oogstjaar’ worden. In de loop van 2019 vertrekken de Commissie Juncker, het Europees Parlement en voorzitter Tusk van de Europese Raad. Pas in 2020 komt daarna de overlegmachinerie weer in actie, zo leert de ervaring. Hierna een overzicht van de stand van zake en de uitdagingen van de Europese Unie voor 2018.

 
Foto Raad van de EU

De vluchtelingen verdelen de leiders van Europa. Voor het eerst stonden de voorzitters Jean-Claude Juncker (Commissie) en Donald Tusk (Europese Raad) na afloop van de bij de persconferentie lijnrecht tegenover elkaar.

1.

Record aantal toppen

Nooit vergaderde de Europese Raad zó vaak als in 2017. Nooit eerder kwam het voor dat daar een héél jaar lang geen besluiten van belang zijn genomen. Wel lanceerden de leiders ambitieuze intenties. Zij reisden daarvoor in maart naar Rome om 60 jaar EU te herdenken. Ze lanceerden bovendien in oktober een ambitieuze Leader’s Agenda. Maar de top van december kwam niet tot enige overeenstemming. Wel botsten daar de typisch Franse ambities van president Emmanuel Macron en die van minister-president Mark Rutte.

2.

Wat nu met Duitsland?

Bij de novembertop in Gotenburg kwam kanselier Merkel niet eens opdagen. Te druk thuis. Duitse afwezigheid was nooit eerder aan de orde. Zonder Merkel vallen in Europa vandaag geen belangrijke besluiten. Zolang Duitsland na de verkiezingen van afgelopen september zonder regering zit, ligt de Europese Raad stil.

Het ziet ernaar uit dat alleen een voortgezette ‘Grosse Koalition’ van christendemocraten en sociaaldemocraten echt pro-Europa zal zijn. Zij kan via de Franse president de dynamiek van het Duits-Franse leiderskoppel van weleer, ‘Merkozy’ (2007-2012), terug doen keren. Maar of die coalitie er komt is echt nog wel afwachten.

Macron heeft een lijst ideeën die neerkomen op ‘meer Europa’. De Commissie en het Europees Parlement zijn enthousiast. ‘Probleem is dat Duitsland en Frankrijk als het over European governance gaat ver van elkaar staan’, zegt Jan Techau, een Duitse politieke analist in The New York Times van 18 december.

Ruimschoots de helft van de Duitse ondervraagden is tegen de komst van een EU-minister van Financiën, het stokpaardje van Macron. Een ander probleem is dat de reeks EU-landen gelegen in Oost en Midden-Europa overhoop liggen met Brussel. Zij denken totaal anders over de opvang van vluchtelingen en over de invulling van hun rechtsstaat.

Daar komt nu Oostenrijk bij, waar de rechtse FPÖ volop gaat mee regeren. Wenen kondigde al wetgeving aan om illegalen in 2018 versneld uit te zetten. Frankrijk heeft trouwens vergelijkbare plannen. Beide landen vrezen een toevloed vanuit Duitsland. Dat land zit met 300.000 voor asiel afgewezen vluchtelingen die naar elders moeten.

3.

Aanvaring met Rutte

Voor de eurozone hebben Parijs en Berlijn uiteenlopende plannen. Voorop staat de voltooiing van de Bankenunie. Dat omvat onder andere een Europawijde garantieregeling voor elkaars spaarders en depositobeleggers. Dus als stootkussen zodra weer landen of banken dreigen om te vallen.

Duitsland, Nederland en andere noordelijke EU-landen voelen er echter niks voor. Zij willen dat de zuidelijke landen, met Italië voorop, eerst hun banken en hun nationale economie saneren. Is dat eenmaal geregeld (wat niet voor overmorgen is), dan zullen de noordelijke landen zeggen dat grensoverschrijdende garanties voor elkaars deposito’s daarom niet meer nodig zijn.

Minister-president Rutte speculeerde na de Europese Raad en de aparte Eurotop van 14 december in Brussel al op zo’n benadering. Aan de orde was een gezamenlijke reserve voor landen in nood via een Europees fonds voor tegenvallers. ‘Ik ben niet voor een groot fonds om economische tegenvallers op te vangen’ zei Rutte.

‘Laat de negentien eurolanden hun huis eerst op orde brengen. Landen moeten zélf buffers aanleggen voor slechtere tijden. Dan krijg je negentien economieën met elk hun eigen schokbreker. De afspraken over de maximale tekorten op de begrotingen moeten bovendien worden gehandhaafd. Koppel die begrotingsdiscipline aan het uitkeren van subsidies’. Franse media zagen een botsing van Rutte en hun Macron. Net als Rutte geven ook kanselier Angela Merkel en Mario Draghi (ECB) voorrang aan maatregelen van de nationale hoofdsteden.

Dijsselbloem kampioen

Opmerkelijk was het dat dit belangrijke debat niet werd ingeleid door Juncker, noch door Draghi, noch Merkel of Macron, maar door Jeroen Dijsselbloem, de speciaal genodigde voorzitter van de Eurogroep.

Het Europees Parlement, de Europese Commissie en president Macron pleiten voor een EU-minister van Financiën, zo leerde het debat.Nu delen de voorzitter van de Eurogroep, voorheen minister Dijsselbloem en de Europese monetaire commissaris (de Fransman Moscovici) die taken. Zodra het er destijds met Griekenland om ging spannen nam de voorzitter van de Europese Raad (Herman Van Rompuy) overigens de leiding.

Krijgt zo’n Europese superminister een eigen budget, wat Macron wil, dan zijn veel landen waaronder weer Duitsland en Nederland vierkant tegen. De tegenstanders hebben al bereikt dat al op 12 januari de opvolger van Dijsselbloem, de Portugese minister van Financiën, Mária Centeno is aangetreden. De Portugees zit uiteraard meer op de lijn van de zuidelijke EU-landen. Dijsselbloem had van veel regeringen voorlopig niettemin kunnen aanblijven. Hij was dan later een serieuze kandidaat geweest voor die post van EU-superminister.

Nederland kreeg inmiddels voor elkaar dat onze thesaurier-generaal prof. dr. Hans Vijlbrief (54) voorzitter wordt van de Euro Working Group (EWG). Dat gezelschap topambtenaren prepareert de maandelijkse vergadering van de Eurogroep, dus de ministers van Financiën van de landen met de euro. De voorzitter van de EWG is 'de machtigste man in Brussel', schrijft de Griekse oud-minister van financiën Yanis Varoufakis in het boek over zijn ervaringen. ‘Machtiger dan Commissievoorzitter Jean-Claude Juncker, 'en soms zelfs machtiger dan Jeroen Dijsselbloem zelf', zo schreef het Financieele Dagblad. Die ‘onderkoning’ is nu nog de Oostenrijker Thomas Wieser (63), een flegmatieke Bourgondiër, die er drie termijnen van twee jaar heeft op zitten.

Commissievoorzitter Juncker complimenteerde de scheidende Nederlandse voorzitter wegens zijn knappe rol tijdens de eurocrisis. Maar enkele weken eerder had de Eurogroep niettemin voor de Portugese minister van Financiën, Mário Centeno gekozen. Dus iemand uit de ‘stoute’ eurolanden. Portugal is een van de landen die alleen dankzij een Europees megakrediet de crises in de eurozone overleefden.

Links is enthousiast over de uitslag van de stemming in de Eurogroep. ‘Een keuze tegen het blindelings besparen bij de overheid’, zegt Gianni Pittella de voorzitter van de sociaaldemocraten in het Europees Parlement. ‘Centeno is de tegenpool van de zuinige Duitse financiënminister Schäuble’, meent de Duitse groene Europarlementariër Sven Giegold. De reeks regeringen die de Portugees in het zadel hielpen gaan hem niet binnenkort alweer inruilen voor een Europese superminister.

4.

Commissie op zijspoor?

Toen in 2010 in Griekenland de crisis losbrak hebben de eurozonelanden het noodfonds ESM (European Solidarity Mechanism) uit de grond gestampt. Ten bate van dat ESM stortten die landen 80 miljard euro. Zo ontstond ruimte voor leningen aan omvallende eurolanden tot ruwweg 500 miljard. Tegelijk deed het wereldwijde IMF mee aan de reddingsoperaties, die daarom nogal gecompliceerd verliepen.

Duitsland en de Europese Commissie willen dat ESM nu ombouwen tot een ‘Europees IMF’. Het vernieuwde fonds wordt belast met het ontwikkelen, financieren en toezicht houden op steun aan zwakke landen zoals Griekenland, en wel los van het wereldwijde IMF.

Berlijn insisteert echter dat zo’n verbouwd ESM grotendeels buiten de invloed blijft van de Commissie, van het Europees Parlement, het Hof in Luxemburg en de Europese Rekenkamer. ‘De Lidstaten blijven aan het roer, want daar komt het geld voor steunoperaties vandaan’, zei ook Rutte in Brussel.

In Berlijn (en precies zo in Den Haag) is men namelijk teleurgesteld in de Commissie. Die moet volgens de spelregels optreden tegen de landen met te grote tekorten. Daar kwam het echter nooit van. En wel ‘omdat het om Frankrijk gaat’, zo erkende Jean-Claude Juncker in 2016 eens bewonderenswaardig openhartig. Niet verwonderlijk is het dat de Commissie zelf het ESM juist wél wil ‘verankeren in het EU-juridisch kader’, dus onder haar toezicht brengen.

Het gaat er nu om of Macron en Merkel hier een compromis kunnen sluiten. Het tweetal wil daar voor de top van maart mee komen. Bijvoorbeeld een Europese superminister (Macron), maar tandeloos, dus zonder budget (inmiddels door de media omgedoopt tot het ‘schokkenfonds’ dus om landen te helpen tegenvallers op te vangen). De Duitsers accepteren geen extra budget omdat vooral zij dan moeten schokken. Misschien brengt een coalitie weer met de sociaaldemocraten - die wel meer ‘Brussel’ willen - hier alsnog verandering.

De echt állergrootste handicap voor al deze maatregelen is dat de eurozone na de crisis alweer vijf jaar prima draait. ‘Niemand denkt nog dat de eurozone uit elkaar gaat vallen’, zegt Van Rompuy, de vorige voorzitter. Zelfs het ‘failliete’ Griekenland komt in 2018 weer boven Jan. Hervormen lukte pas onder druk van de paniek op de financiële markten. Maar daar is het windstil. Daarom zijn de Franse voorstellen in de Europese Raad lauw ontvangen.

5.

Vluchtelingen splijten Brussel

Rol Tusk

Voorzitter Donald Tusk ligt onder vuur omdat hij actie voert tegen de verplichte landenquota voor de opvang van asielzoekers. Om overbelast Griekenland en Italië te ontlasten moesten ruwweg 120.000 noodgevallen verplicht over de hele EU verdeeld worden. Dat is grotendeels mislukt.

‘Verplichte quota leiden tot grote verdeeldheid, het is een niet-effectieve aanpak’. Aldus Tusk provocerend in een nota aan de 28 nationale leiders. Het is heel ongebruikelijk dat de topbemiddelaar van de Europese Raad een eigen – en bovendien hoogst omstreden - standpunt kiest. Dat Tusk zijn eigen Polen bijvalt en verder Oostenrijk, Hongarije, Tsjechië, Slowakije, Kroatië en Bulgarije, die eveneens asielzoekers massaal weigeren, maakt de kwestie extra pikant.

Tusk wijst er op dat hij geen voorzitter is namens de meerderheid, maar alle landen moet dienen. Hij noteert verder dat de onwillige Poolse partijleider Kaczynski en de dwarse Hongaarse premier Orbán daarginds alsmaar aan populariteit winnen met hun verzet. ‘Hun weigering verziekt bovendien al maanden de sfeer in de Europese Raad’.

De vluchtelingen verdelen de leiders van Europa. Voor het eerst stonden de voorzitters Jean-Claude Juncker (Commissie) en Donald Tusk (Europese Raad) na afloop van de bij de persconferentie lijnrecht tegenover elkaar.

Tusk is door de leiders van Nederland, Duitsland, Italië, Griekenland, Zweden en de Commissie de oren gewassen. Maar hij bleef bij zijn standpunt, zo bleek. Hier stonden de voorzitters Tusk en zijn collega van de Commissie Juncker openlijk lijnrecht tegenover elkaar. Zoiets is zéér zeldzaam.

Verplichte verdeling

Nu stuit de opgelegde verdeling van asielzoekers elders eveneens op grote scepsis. Frankrijk en Spanje namen minder mensen op dan een vijfde van het quotum. Zelfs het gastvrije Duitsland voldeed maar voor een derde aan zijn verplichtingen. Met een quotum van 6000 en een opname van 2500 zit Nederland iets boven het gemiddelde van de EU.

Alleen Finland, Ierland en Malta kwamen hun verplichtingen na. Vicevoorzitter Frans Timmermans (Commissie) zegt dat ondanks alle verzet toch 32.000 (van de destijds overeengekomen 120.000) asielzoekers zijn verdeeld.

In een poging de rest gunstig te stemmen, brachten de leiders van Polen, Hongarije, Tsjechië en Slowakije een cheque mee naar de top van 35 miljoen voor het Afrikafonds. ‘Komen er goede projecten dan gaan wij die gift nog verhogen. Want wij willen solidariteit tonen’, aldus de sociaaldemocratische premier van Slowakije, Robert Fico.

Voorzitter Juncker was blij met ‘de herstelde solidariteit’. Rutte daarentegen noemde het ‘een schaamteloos verhaal’. Met dit commentaar viel hij overigens behoorlijk uit de toon, want de andere leiders hielden het rustiger. Het Afrikafonds voor het tegengaan van de vluchtelingenstroom, zat met een tekort van 100 miljoen en dat is dank zij die cheque nu een derde minder.

6.

Problemen met Polen

De sfeer tussen Brussel en Warschau is later verder verslechterd zodra op 20 december de Commissie haar zwaarst mogelijke maatregel nam tegen Polen. Vicevoorzitter Frans Timmermans maakte bekend artikel 7 van het verdrag EU in te roepen, tenzij de Poolse regering alsnog voldoet aan de normen van een rechtsstaat.

De Europese Raad kan Polen nu het stemrecht in de Ministerraden EU ontnemen. Die tot nu toe nooit ingeroepen zware straf zal overigens toch uitblijven. Vereist is dat alle andere EU-landen akkoord gaan. Hongarije heeft al meermalen laten weten zo’n besluit zeker te gaan blokkeren, mogelijk met steun van andere Midden- of Oost-Europese landen.

7.

Tusk tegen Merkel

Alle retoriek tegen de dwarsliggers ten spijt loopt de verplichte verdeling via landenquota op haar laatste benen, zo erkennen experts. ‘Niemand kan die landen echt dwingen. Voorzitter Juncker niet, kanselier Merkel niet, ja zelfs het Europese Hof van Justitie niet’, aldus het Duitse Handelsblatt van 18 december.

De dwarsliggers motiveren hun weigering ermee dat hun bevolking geen moslims - met het risico op terroristische aanslagen - wil binnenhalen. Zij wijzen verder op de Baltische Staten. Die landen namen wel asielzoekers op, die echter daarna al snel de benen namen naar de welvarende EU-landen. De commentaarschrijver van de Frankfurter Allgemeine Zeitung van 14 december gaf Tusk ‘groot gelijk’. ‘Een democratie moet naar haar burgerij luisteren’.

Dit verloop van het beraad over de vluchtelingen wijst erop dat de nationale leiders hier de regie gaan overnemen van de Commissie en het Europees Parlement. Hun verplichte quota zijn een gepasseerd station. Het gaat precies als bij de eurocrises van 2010-2012. Toen nam de Europese Raad de Commissie het initiatief eveneens uit handen. Verplichte spreiding was trouwens vanaf de start af al een twistpunt. Tusk was er altijd tegen. Nu die aanpak is vastgelopen durft de Pool als voorzitter zelfs in te gaan tegen kanselier Merkel. Of dat het probleem oplost is een heel andere vraag.

Minder bekend is dat de EU-landen afgelopen herfst al besloten - en nu wél unaniem! – om 50.000 ‘meest kwetsbare’ asielzoekers uit Afrika en het Midden-Oosten op te nemen. Echter: deze keer op vrijwillige basis en op kosten van het EU-budget. Dus grotendeels niet voor rekening van de deelnemende landen. Die uitvoering van regeling verloopt intussen goed.

8.

Eerste Brexit-akkoord

Hierboven staat dat de Europese leiders in 2017 geen besluiten van belang namen. Toch werden op 29 april bij hamerslag de onderhandelingseisen aan het vertrekkende Verenigd Koninkrijk akkoord bevonden. Tusk had die tevoren met de Britse premier Theresa May uit onderhandeld.

Drie belangrijke punten zijn nu in principe (dus zonder veel details) geregeld. Er is overeenstemming over het handhaven van de open grens tussen het Britse Noord-Ierland en EU-lid Ierland. Bescherming van de rechten van de EU-burgers in het VK en omgekeerd was een tweede hoofdpunt. Ten slotte de kwestie van de rekening die het VK nog moet betalen na het vertrek: 40 tot 50 miljard euro. Volgens insiders zijn de dwarse Britten hier drie maal door de pomp gegaan.

Nu kan het beraad over de rest van de scheiding starten, aldus de Europese Raad. In maart volgen richtlijnen van de EU-27 voor de onderhandelingen. Waar draait dat op uit? Het VK wil tot nu toe geen douane-unie, zoals bijvoorbeeld Turkije die al decennia met de EU onderhoudt. May wil evenmin bij de Europese interne markt horen, zoals bijvoorbeeld Noorwegen doet. Dat laatste vereist vrij personenverkeer en daarover is het Britse referendum nu juist gestruikeld.

‘Wij mikken op een akkoord zoals het verdrag EU-Canada, maar wel aangevuld met toegang tot de financiële dienstverlening, ten bate van de Londense City zeggen’ Theresa May en haar onderhandelaar minister David Davis. In zo’n verdrag blijft 98 procent van de handel (de landbouw uitgezonderd) vrij van heffingen.

Maar toegang tot de gigantische Europese markt voor dienstverlening (o.a. transport, financiële diensten, verzekeringen, toerisme) krijgen de Britten op basis van EU-Canada niet. Terwijl de Britse economie voor meer dan de helft op services gericht is en Londen substantieel leeft van financiële dienstverlening.

Canada-plus-plus-plus

Davis zegt dat hij juist daarom ‘Canada-plus-plus-plus’ wil: vrijhandel plus vrije financiële dienstverlening over en weer. Voor de Europese toponderhandelaar Michel Barnier is dat totaal onacceptabel. ‘De EU heeft wereldwijd met geen enkel land een verdrag waar financiële dienstverlening in zit’, zegt Barnier.

De Britse conservatieve regering is trouwens verdeeld over wat zij precies wil. Daarom is het onzeker of PM May binnenkort wel een onderhandelingsrichtlijn los krijgt. Wellicht blijft het bij het stellen van onmogelijke eisen, zoals Canada-plus-plus-plus.

In dat geval doet de Europese Raad zelf een aanbod. Zoiets als EU-Canada, maar zonder plus-plus-plus. Wel worden visserij, luchtvaart, veiligheid en buitenlandse politiek dan meegenomen, hoewel die niet voorkomen in EU-Canada. Dit bod gaat vergezeld van het concept van een (niet bindende) politieke verklaring over de relatie EU-VK na de scheiding.

Toch Brexit doorbraak?

Het gaat er nu om of het duo May/Davis er thuis een Britse inzet van de onderhandelingen kan uitslepen. Bijvoorbeeld halfweg tussen EU-Canada (geen vrij verkeer van personen EU/VK) en EU-Noorwegen (wel vrij verkeer). Britse denktanks menen dat het kan. Maar de vraag is in hoeverre de Europese leiders hierin meegaan. Landen als Nederland en België hebben meer belang bij een compromis dan landen die weinig zaken doen met het VK. Europa wil het bovendien de Britten moeilijk maken op te stappen.

Een wijziging in de Britse politieke situatie kan nog wél een soepele Brexit baren. Die doorbraak is volgens BBC Europe News op komst nu Labour eind december heeft afgedwongen dat het Britse parlement het laatste woord krijgt. Een deel van Labour denkt er over het land toch aan te haken bij de douane-unie en het krijgt daarvoor de steun van een aantal conservatieven.

Die groepen willen dat het VK bovendien later deelneemt in de vrijhandelsakkoorden van de EU met derde landen. Ontstaat over zo’n ‘softe Brexit’ in het Britse parlement een meerderheid? Zo ja, dan gaat deze verrassende wending het beraad met Brussel sterk bepalen.

Hoe dan ook eindigt op 29 maart volgend jaar het Britse EU-lidmaatschap. Europa accepteert intussen vanaf 1 april 2019 een overgangsperiode van twee jaar om de scheiding rustig af te wikkelen. Gedurende die periode zit het VK nog steeds vast aan diverse EU-verplichtingen (zoals het gezag van het EU-Hof in Luxemburg). Maar dan zonder medezeggenschap daarover. Dus zonder commissaris in Brussel of parlementsleden in Straatsburg.

9.

Toppen zonder besluiten

Het traditionele tweedaagse topberaad van midden december bleef steken in genoemd gekibbel over de vluchtelingen tussen het westelijke ‘Oude Europe’ en de oostelijke landen. Deze oost-west antithese slaat om in een net zo hevige tegenstelling noord-zuid zodra het gaat over hervorming van de eurozone.

De Europese Raad verlengde opnieuw met een halfjaar de economische strafmaatregelen tegen Rusland. Die zijn destijds ingesteld na de overname van de Krim en aangescherpt na de crash van de MH17 boven Oekraïne. Als (voor die sector wel pijnlijke) vergelding voerde Moskou destijds een importverbod van Europese landbouwproducten in.

Ten slotte volgt Europa uitdrukkelijk president Donald Trump niet inzake Jeruzalem als de enige hoofdstad van Israël.

 
Opening PESCO

Met een gezamenlijke groepsfoto onderstreepten de leden van de Europese Raad samen met het Militair Comité van de EU, het grote belang dat zij hechten aan een versterkte defensie. De ministers hebben hierover op 13 november een akkoord gesloten. Onder de afkorting PESCO gaat de EU meer samenwerken op allerlei militair gebied, bijvoorbeeld bij het grensoverschrijdend transport. Foto: Raad van de EU.

10.

Praatbarak of probleemoplosser?

De állergrootste uitdaging voor 2018 is de invulling van het vrije verkeer van personen. Dat probleem beheerst zowel het beraad over de Brexit, als het migrantenvraagstuk, als de euroscepsis onder de bevolking. Het centrum van de EU denkt daarover anders dan de randen, dus zowel het VK als Midden en Oost-Europa. Het beraad over een gezamenlijk asiel- en migratiebeleid en de verdeling van de asielzoekers (Verdrag van Dublin) gaat desondanks volop door.

Vroeger waren er jaarlijks drie toppen. Alleen november en december telden nu echter al vijf: twee Europese Raden, een sociale top in Gotenburg, een EU-27 top zonder de Britten, en een aparte Eurotop. Vergeet niet dat zulke bijeenkomsten wekenlang zijn voorbereid, zowel in Brussel en Straatsburg (Europees Parlement) als in de 28 nationale hoofdsteden.

Besluiten bleven niettemin uit. ‘Valse start voor Europese verbouwing’, zo concludeerde NRC Handelsblad. ‘Europa is een grote praatbarak geworden’, zo betreurt Karel Lannoo, directeur van het prestigieuze Centre for European Policy Studies, in het Belgische blad Trends.

Ooit koos het voorzittersduo Juncker/Timmermans van de Commissie voor een ‘Europa van de resultaten’. Of die resultaten in ‘oogstjaar 2018’ - dus voor de Europese verkiezingen van voorjaar 2019 - nog tevoorschijn komen? Dat hangt grotendeels af van Berlijn. Zolang de regeringsformatie daar aansleept ligt de Europese Raad stil. Alleen een voortgezette ‘Grosse Koalition’ kan Europa ontdooien. Anders gezegd: president Macron wacht op de SPD.