Montesquieu Institute: from science to society

Opnieuw: het referendum

Nederland raakt niet uitgepraat over referenda. En dat is niet zo gek, gezien de recente ervaringen uit het Verenigd Koninkrijk, Spanje en natuurlijk het Oekraïne-referendum. In het regeerakkoord staat dat de Wet raadgevend referendum wordt ingetrokken. Wat moeten we nou van referenda vinden? Aalt Willem Heringa pleit voor een zorgvuldigere procedure: een opkomstdrempel of minimum percentage nee-stemmers of een exitpoll om na te gaan waarom mensen stemmen. Alleen zo komen we er daadwerkelijk achter wat een referendum precies aantoont.

Zijn referenda nu goed of slecht, effectief of onhandig, legitimatie bevorderend of juist niet productief, of slechts een instrument van deelbelangen waarbij alleen een digitale ja/nee uitkomst telt? Moeten we ons spiegelen aan Zwitserland, of het Brexit-referendum (consultatief), of aan de referenda van 2014 (consultatief) en 2017 (decisief) in Catalonië?

Zoveel is voor Nederland al zeker: na en naar aanleiding van het Oekraïne-referendum in 2016 was het lot bezegeld van het grondwetsherzieningsvoorstel dat de invoering van een bindend referendum mogelijk zou moeten gaan maken. En nu staat ook in het regeerakkoord 2017-2011 dat ‘de wet raadgevend referendum wordt ingetrokken’ (bedoeld wordt natuurlijk dat de regering voornemens is aan de Staten-Generaal een voorstel van een wet aan te bieden strekkende tot intrekking van de vigerende wet raadgevend referendum). Of die wet echt zal worden ingetrokken hangt natuurlijk ook nog af van de Staten-Generaal en ook is er daarna nog de mogelijkheid van een consultatief referendum…

Grote kwesties bij een kleine opkomst

De auteurs van een recent onderzoek (Frank Hendriks, Koen van der Krieken, Charlotte Wagenaar, ‘Democratische zegen of vloek? Kantekeningen bij het referendum’, zijn in die zin genuanceerd dat ze aangeven dat algemene stellingnames niet goed mogelijk zijn. Want zeg nu zelf: ik weet niet of de beide Catalaanse referenda nu zo geweldig effectief of nuttig zijn geweest. De tweede van 2017 was decisief (voor het Catalaanse parlement), maar ja, dat gaat er niet (alleen, of misschien wel helemaal niet) over. De referenda van 2014 en 2017, net zoals in iets mindere mate het Oekraïne-referendum bij ons, laten kennelijk een enorm grote kwestie (onafhankelijkheid, mogelijkheid van een groot geschil met Spanje) bij een kleine opkomst van zo’n 40%, in de handen van 2 miljoen voorstemmers (de minderheid van het electoraat). Daarbij was het referendum van 2017 bovendien uitgeschreven door een zeer krappe coalitie in het Catalaanse parlement. Kortom, eerder een schoolvoorbeeld van hoe het niet zou moeten.

Meerderheid of minderheid?

Referenda kunnen een correctie zijn op de meerderheid in het parlement, maar dan zouden we toch op zijn minst moeten kunnen veiligstellen dat een referendumuitkomst de meerderheid van de bevolking weerspiegelt, en misschien zelfs wel een grote, vaste en zekere meerderheid, bij fundamentele kwesties als onafhankelijkheid. Dan zijn digitale vraagstellingen toch eigenlijk te simpel? Dat blijkt denk ik in Catalonië, maar bleek ook al bij het Schotse onafhankelijkheidsreferendum van 2014. In het laatste geval waren toezeggingen van de toenmalige premier Cameron bepaald behulpzaam om autonomie van Schotland te vergroten en er toe bij te dragen dan de onafhankelijkheid werd verworpen. De opkomst was destijds in Schotland in ieder geval substantieel.

Dat gold weer niet voor het Nederlandse Oekraïne-referendum. Ik vind het bepaald risicovol om besluitvorming bij een referendum neer te leggen, waar de helft plus 1 met een opkomst van minder dan de helft van de kiesgerechtigden, een uitslag kan opleggen aan de meerderheid in de Staten-Generaal.

Een tweede kans

Maar ook bij een fantastische opkomst zoals bij het Brexit-referendum van 2016 geldt: de stap die gezet gaat worden is ingrijpend en verstrekkend. Verdeeldheid bepaalt de Britse samenleving, met tegenstellingen tussen ouderen en jongeren, stad en platteland, Schotland en Noord Ierland versus Engeland en Wales. Zou je dan niet de kans moeten hebben om later nog een te kunnen bepalen of de Brexit er echt moet komen, bij voorbeeld nadat de uitkomst van de onderhandelingen vastligt? Ja, maar, zou tegengeworpen kunnen worden, dat doen we ook niet als het gaat om referenda bij nieuwe EU verdragen of de toetreding van een land tot de EU. Inderdaad, maar dan is wel veel preciezer vastgelegd bij een referendum wat de tekst is van die verdragen of de consequenties van EU lidmaatschap zijn; en bovendien, men kan er ook weer uit. Dus ja, dan is die tweede kans er wel degelijk.

Bij het Brexit-referendum was in het geheel onduidelijk wat de consequenties zouden zijn; waren de campagnes weinig informatief en adequaat voorlichtend. Dan wordt een referendum tot een demagogisch instrument om de zin door te drijven en wat mij betreft tot een oneigenlijk instrument. Het zou er toch om moeten gaan dat de bevolking goed voorgelicht en geïnformeerd met goede en transparante toegang tot alle feiten, een beslissing neemt. Het referendum als instrument van de verlichting en niet om stemvee te ronselen.

Waar stem je voor of tegen?

Het onderwerp voor het waarschijnlijke referendum van maart 2018 in Nederland is op zichzelf wel een erg mooi onderwerp voor een referendum, veel beter dan dat gemengde associatieakkoord: dat was deels EU competentie en een internationaal verdrag met alle gedoe van dien. Maar dan nog vind ik zo’n referendum wel erg digitaal. Als we tegen zijn, waar zijn we dan precies tegen; en waar zijn de voorstanders dan eventueel precies voor? Voor of tegen alle nieuw gecreëerde bevoegdheden, of tegen enkele specifieke. Of alleen voor zolang de relatieve veiligheid er is, of te allen tijde voor, of tegen, ook als Nederland getroffen wordt door aanslagen?

Iets dergelijks gold ook voor het referendum over de Europese Grondwet. Waar was de kiezer die destijds tegen stemde nu tegen? Niet tegen de EU, toch. Tegen de naam Grondwet voor een EU Verdrag? Tegen EU suprematie? Tegen meer EU bevoegdheden? Ik zou het niet weten behalve dan dat bij grote problemen vaak de roep klinkt om ingrijpen door de EU: economische crisis, bankencrisis, immigratie.

Ontkenning van de volkwil?

Op zichzelf pleiten deze argumenten voor een consultatief referendum, want dan kan het parlement na het referendum nog eens goed alle argumenten wegen. Maar de praktijk na het Oekraïne-referendum laat zien dat velen toen iedere nuance verloren en de discussie na het referendum gingen framen als een ontkenning van de volkswil. Dit terwijl het bij een referendum er om zou moeten gaan zeker te weten wat die wil is, of beter wat de grootste gemene deler is in de vele willen van de verschillende delen van de bevolking. En dan met het gevaar dat degenen die niet hun zin hebben gekregen, aanleiding zien om te mopperen dat ook het referendum, net als inspraak en verkiezingen, een wassen neus is. En dat op die manier ook het referendum als instrument bot wordt.

Decisief referendum?

Dan dus maar het decisief referendum? Dan kan de bevolking nooit zeggen dat niet gebeurt wat men wil? Nou, niet nooit, want met het Zwitserse referendum over immigratie zit men ook nog steeds in de maag en is er een impasse: uitvoering daarvan blijkt juridisch onmogelijk. Maar goed, meestal wel, maar dan zal bij lage opkomst en kleine meerderheden de rest weer wat te mopperen hebben en voegen we aan onze versplinterde parlementaire samenstelling een verder versplintering toe met referenda. Of dat nu een consensus democratie als de Nederlandse bevordert, lijkt mij niet zo zeker. Maar ja, als het zo is dat we eens per twee jaren een referendum hebben, en het parlement en wij allen daar netjes en consultatief mee omgaan, en het om onderwerpen gaat zoals bij het 2018 referendum, moeten we ook niet al te moeilijk doen.

Drie kanttekeningen en alternatieve opties

Allereerst moeten we eens goed nadenken over de opkomstdrempel. Die zouden we uit de wet kunnen halen; dan is de wetgever na een referendum geheel vrij om de uitslag te wegen en daarbij ook te betrekken de opkomst, het percentage voor- en tegenstemmers, en de eenduidigheid van de uitslag.

Een tweede variant, die ik minder voor de hand liggend vind, is om de opkomstdrempel te doen vervangen door een noodzakelijk percentage tegenstemmers, bij voorkeur door een percentage van kiesgerechtigden te omschrijven dat minimaal moet hebben tegengestemd, wil het referendum moeten leiden tot nadere deliberatie in het parlement. Hoe lager de opkomst hoe lastiger dat percentage te halen zal zijn, maar dat is nu juist de bedoeling. Welk percentage? Waarom niet 35%: bij een opkomst van 70% is dat de helft. Als we echt warm lopen voor een onderwerp is dat toch een reële opkomst? En als de opkomst lager is, bij voorbeeld 50%, wel dan verzekert dat percentage dat een zeer groot aantal van de stemmers tegen is. Dat geeft de uitslag een status. Maar, en daar zit mijn aarzeling, de paradox is: dan wordt het tevens lastiger iets aan de uitkomst af te doen.

Tenslotte: zo lang we het consultatieve referendum hebben zou ik willen voorstellen dat structureel, bij wijze van exit poll en opiniepeilingen, tevens wordt nagegaan wat de nadere beweegredenen waren voor de kiezers om voor of tegen te stemmen, of wel of niet op te komen. Dat zou de wetgever kunnen helpen bij het bepalen hoe de consultatie te implementeren.