Montesquieu Institute: from science to society

De tweede lezing: nieuwe bedenkingen over de procedure

Monday, May 29 2017.
Author: mr. Careljan Rotteveel Mansveld

'Bindend referendum definitief van de baan'. De media haakten er grif op in, toen vorige week maandag eerst de Tweede Kamerleden Gijs van Dijk (PvdA) en Nevin Özütok (Groen Links) en later ook het D66-Tweede Kamerlid Rob Jetten aangaven het voorstel voor een correctief referendum niet meer te steunen. Aanvankelijk hadden Van Dijk en Özütok het voorstel nog in het parlement willen verdedigen, maar zij waren door hun partij teruggefloten.[1] Ronald van Raak, Tweede Kamerlid voor de SP, aarzelde geen moment en maakte de dag erna het voorstel in tweede lezing aanhangig. Maar heeft de behandeling van dit voorstel nog wel zin? En even terzijde, ook met steun van GroenLinks en de PvdA lijkt geen tweedederde meerderheid: VVD en CDA – geen voorstanders van een referendum – hebben samen al 52 zetels. Kunnen we die tweede lezing niet beter door iets anders vervangen? Een correctief referendum bijvoorbeeld?

De eerste lezing

In 2005 maakten de Tweede Kamerleden Duyvendak (GroenLinks) en Dubbelboer (PvdA) het wetsvoorstel in eerste lezing, het overwegingsvoorstel, aanhangig om het correctief referendum in de Grondwet op te nemen. Doel was de invloed van kiezers op het beleid te vergroten. Een half jaar later voegde het D66-Kamerlid Van der Ham zich als verdediger toe, toen zij gedrieën ook een 'gewoon' wetsvoorstel aanhangig maakten voor de invoering van de op 1 juli 2015 in werking getreden Wet Raadgevend Referendum (WRR). Het verschil komt er grofweg op neer dat na een raadgevend referendum de inwerkingtreding van een wet door de wetgever (regering én Staten-Generaal) heroverwogen moet worden, terwijl na het correctieve referendum het voorstel – tenminste als een meerderheid van de kiesgerechtigden tegen het voorstel stemt – van rechtswege vervalt. Voor het correctieve referendum is een Grondwetswijziging noodzakelijk, voor het raadgevende referendum niet.

Het overwegingsvoorstel voor het correctief referendum werd met verve door de initiatiefnemers - halverwege de rit afgelost door Heijnen (PvdA), Voortman (GroenLinks) en Schouw (D66) – verdedigd, en in oktober 2014 tot wet verheven. Zowel in de Tweede als in de Eerste Kamer stemden PVV, 50PLUS, D66, GroenLinks, PvdA, PvdD en SP voor en onder meer VVD en CDA tegen.

De tweede lezing

Het wachten was nu op het ontbinden van de Tweede Kamer en nieuwe verkiezingen. Ondertussen werd echter op basis van de WRR het (tot nog toe het enige) raadgevende referendum over het Oekraïne-verdrag gehouden. Dat werd door de kiesgerechtigden afgewezen. Het kabinet zat ermee in zijn maag: hoe moest het daarmee omgaan? Kon het de uitslag zo maar naast zich neerleggen? De politieke partijen waren verdeeld: voor de voorstanders van het referendum zoals SP, PVV en D66 en – toen ook nog PvdA en GroenLinks - was de uitslag meer dan duidelijk, anderen twijfelden, vooral de partijen die hadden aangegeven de uitslag te zullen volgen. Premier Rutte vond uiteindelijk via een 'geitenpaadje' met een inlegvelletje in de hand een uitweg, waarmee 'de uitslag recht werd gedaan', maar waar de tegenstanders van het verdrag op z'n zachtst gezegd ontevreden over waren.

Deze ervaringen waren van dien aard dat toch ook enkele voorstanders van het correctief referendum gingen twijfelen. De PvdA werd door de leden teruggefloten en schrapte de aanvankelijk in het verkiezingsprogramma opgenomen steun. Ook GroenLinks werd blijkens het verkiezingsprogramma sceptisch:

 

GroenLinks is voorstander van nieuwe vormen van deliberatieve democratie. Hierbij staan inwinnen van informatie, uitwisseling van argumenten, tijd voor overleg en een gezamenlijke zoektocht naar oplossingen en posities centraal. Deze benadering doet meer recht aan de complexiteit van maatschappelijke vraagstukken dan de ja-nee vraag in referenda. Er wordt een procedure ontwikkeld om deliberatieve democratie in te zetten en deze komt in plaats van de referendumwet.

Twee van de drie inititiatiefnemende partijen stonden dus niet te trappelen het wetsvoorstel in tweede lezing aanhangig te maken, laat staan te verdedigen. Maar het in tweede lezing niet behandelen van een voorstel dat in eerste lezing is aangenomen lijkt uitgesloten. De formulering van artikel 137 lid 4 Gw[2] laat daarvoor geen ruimte.[3]

Over de vorm van indiening in tweede lezing zwijgt de Grondwet, maar gebruikelijk is dat de indieners van de eerste lezing - hetzij de regering, hetzij de initiatiefnemers - dat voor hun rekening nemen. Mochten de initiatiefnemers dat niet doen, dan heeft de regering een rechtsplicht het wetsvoorstel in te dienen.[4] Eerder al had minister Plasterk laten weten daar slechts node aan te willen beginnen en het initiatief vooral aan de Tweede Kamer te laten.[5] Gelukkig voor hem was daar Ronald van Raak, die zonder dralen de regie over het voorstel overnam.

Een voorstel in tweede lezing kan alleen maar worden aangenomen of verworpen. De verwijzing in het vierde lid van artikel 137 Gw naar het eerste lid [6] met de formulering zoals zij die voorstelt houdt in dat een voorstel in tweede lezing niet gewijzigd kan worden.[7] Ook kan een voorstel in tweede lezing niet worden ingetrokken.[8] Er kan alleen maar over worden gestemd en het moet dan met tweederde meerderheid worden aangenomen. Ook al stemmen PvdA en GroenLinks voor, dan nog zou met de 60 tegenstemmen van de VVD (33), CDA (19), SGP (3) en ChristenUnie (5) – deze fracties stemden ook in eerste lezing tegen – geen tweederdemeerderheid worden behaald.

Waarom is die tweede lezing eigenlijk nodig? Zoals ik al eerder opperde: kan die tweede lezing niet worden geschrapt? De tweede lezing is vooral bedoeld om via Tweede Kamerverkiezingen de kiesgerechtigden gelegenheid te geven zich over een Grondwetwijziging uit te spreken? In de praktijk gebeurt dat niet, ook niet bij de laatste verkiezingen.[9] Is het niet effectiever de tweede lezing uit de Grondwet te halen en de eerste lezing met tweedederde meerderheid te laten aannemen.[10] En wellicht de tweede lezing te vervangen door een echte uitspraak van de kiesgerechtigden: een correctief referendum met opkomstplicht als onderdeel van het burgerschap?

[1] Bindend referendum van de baan; PvdA, GL en D66 trekken hun handen ervan af. http://nos.nl/nieuwsuur/artikel/2174438-bindend-referendum-van-de-baan-pvda-gl-en-d66-trekken-hun-handen-ervan-af.html?title=bindend-referendum-van-de-baan-pvda-gl-en-d66-trekken-hun-handen-ervan-af, geraadpleegd op 26 mei 2017.

[2] Art. 137 lid 4 Gw: Nadat de nieuwe Tweede Kamer is samengekomen, overwegen beide kamers in tweede lezing het voorstel tot verandering, bedoeld in het eerste lid. Zij kunnen dit alleen aannemen met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen.

[3] Zie ook: J.L.W. Broeksteeg in P.P.T. Bovend’Eert, J.L.W. Broeksteeg, D.E. Bunschoten, J.W.AS. Fleuren, H.G. Hoogers, Grondwet, Tekst & Commentaar, Vierde druk, Deventer 2015, p. 245

[4] Broeksteeg, ibidem.

[5] TK 30.174, nr. 27

[6] Art. 137 lid 1 Gw: De wet verklaart, dat een verandering in de Grondwet, zoals zij die voorstelt, in overweging zal worden genomen.

[7] Broeksteeg, ibidem

[8] HTK 1981/1982, pag. 294

[9] Careljan Rotteveel Mansveld, Grondwetswijzigingen en Tweede Kamerverkiezingen, De Hofvijver 7/72, dd. 27 februari 2017: http://www.montesquieu-instituut.nl/9353000/1/j9vvj72dlowskug/vkbzc9ocx6sl; geraadpleegd 26 mei 2017.

[10] Het correctief referendum zou dan al in de Tweede Kamer gesneuveld zijn.

1.

Deze bijdrage stond in