Montesquieu Institute: from science to society

Trumps wake-up call: naar een Europese Defensie Unie?

Fred van Staden is hoogleraar Internationale Betrekkingen aan de Universiteit Leiden en vice-voorzitter van de Adviesraad Internationale Vraagstukken

De verkiezing van Donald J. Trump heeft de discussie over de Europese defensiesamenwerking in een stroomversnelling gebracht. Tijdens zijn verkiezingscampagne heeft de nieuwe Amerikaanse president de Europese bondgenoten in ongezouten bewoordingen de maat genomen. De Europeanen zouden de Amerikaanse belastingbetaler laten opdraaien voor de kosten van de eigen veiligheid. Door dit profiteursgedrag zou de NAVO een achterhaald instituut zijn geworden. De Europese landen moesten eindelijk leren op eigen benen te gaan staan. De tijd van de verslaving aan de Amerikaanse bescherming was voorbij. Daar kwamen de uitlatingen van Trump op neer.

Schrikreactie

Het vooruitzicht van Trumps presidentschap heeft in Europa een schrikreactie veroorzaakt. Zouden de Amerikanen werkeloos toezien indien Rusland zich zou vergrijpen aan de Baltische staten of zou besluiten tot annexatie van de oostelijke provincies van Oekraïne? De Europese regeringen trokken de conclusie dat zij militair nauwer met elkaar moesten samenwerken.

Dat was zeker niet de eerste keer dat deze conclusie werd getrokken, maar de onzekerheid over de Amerikaanse opstelling gaf aan het verklaarde streven meer urgentie dan voorheen. Intussen heeft de Europese Commissie enige voorstellen gedaan. Een van die voorstellen gaat over de Europese financiering van onderzoek naar nieuwe wapens en technologieën, bijvoorbeeld op het terrein van digitale oorlogvoering.

Een ander voorstel behelst een programma voor de gezamenlijke ontwikkeling en aanschaf van complete wapensystemen. Hiervoor zou bij benadering op jaarbasis 5 miljard nodig zijn. Het geld zou moeten komen uit de EU-begroting, bijdragen van de lidstaten en speciale Europese defensieleningen.

Schaalvoordelen

Zouden deze voorstellen, als ze worden overgenomen, het pad kunnen effenen naar een gezamenlijke Europese defensie, een defensie-unie? De argumenten daarvoor zijn overtuigend. Het belangrijkste is wel de kostenbesparing. Ondanks de aanslagen op de defensiebegrotingen van de afgelopen 20 jaar geven de EU-landen bij elkaar toch nog ongeveer 200 miljard euro per jaar uit voor hun externe veiligheid. Ter vergelijking: de Russische defensiebegroting bedraagt omgerekend zo’n 70 miljard euro.

In tegenstelling tot Rusland zijn de Europese landen echter niet in staat op kortere termijn een strijdmacht ter grootte van een legerkorps (50 tot 60.000 man) aan de buitengrenzen te ontplooien. Schattingen van de verspilling die optreedt als gevolg van de nationale organisatie van de defensie wijzen op een omvang van enkele tientallen miljarden per jaar. De paradox is dat op geen enkel terrein van de Europese samenwerking de schaalvoordelen van integratie zo overduidelijk zijn als bij de defensie, maar dat bijna nergens die integratie zo ver achterblijft als juist daar.

De verklaring van deze paradox is natuurlijk gelegen in een achterhaalde opvatting over nationale soevereiniteit. Nationale parlementen willen hun land niet zo afhankelijk maken van andere landen, dat ze in feite de beschikkingsmacht over hun eigen krijgsmacht verliezen. Daarbij negeren ze het feit dat de meeste nationale krijgsmachten zonder nauwe samenwerking met andere landen weinig of niets kunnen uitrichten. Je kunt geen soevereiniteit verliezen, wanneer je niet beschikt over handelingsvermogen.

Geography is destiny

Terug naar de vraag: is een doorbraak in de richting van een Europese defensie-unie te verwachten? Ondanks de gewijzigde omstandigheden is moeilijk in te zien dat binnen afzienbare tijd aan de twee voorwaarden wordt voldaan die moeten worden vervuld om in de buurt van dit doel te komen. De eerste is de totstandkoming van een gemeenschappelijke buitenlands beleid in Europees verband. Zonder een dergelijk beleid is het onmogelijk strategische prioriteiten te definiëren. Terwijl de Oost-Europese landen zich de meeste zorgen maken over het revanchisme van Rusland, liggen die van Zuid-Europa vooral wakker van instabiliteit aan de andere kant van de Middellandse Zee. Geography is destiny.

De tweede voorwaarde is de creatie van een politieke autoriteit of een gezagscentrum dat in een acute crisissituatie snel beslissingen kan nemen. Nu is het zo dat de politieke reactiesnelheid van Europa in feite wordt bepaald door de tijd die nodig is om consensus te bereiken in een gezelschap van 28 ministers van Buitenlandse Zaken of hun diplomatieke vertegenwoordigers. Gezien het huidige verzet onder de bevolking tegen een (verdere) federalisering van de EU is het ondenkbaar dat een supranationaal orgaan kan worden gecreëerd om het probleem van geringe besluitvaardigheid op te lossen.

Frans-Duitse samenwerking

Misschien is er toch een uitweg: een herleving van de Frans-Duitse samenwerking. Er is de laatste tijd in toenemende mate een beroep gedaan op Duitsland leiderschap te tonen, ook op het terrein van de militaire veiligheid. Om begrijpelijke redenen reageren de Duitsers hierop nog steeds terughoudend. Maar samen met Frankrijk zou Duitsland onbeschroomd zijn verantwoordelijkheid kunnen nemen voor een Europese defensieconstructie die een vergaande mate van integratie zou kennen. De kans dat de Fransen hieraan hun medewerking zouden geven lijkt aanwezig na de komende Franse presidentsverkiezingen in het komende voorjaar.

De kleinere EU-lidstaten die werkelijk in staat zijn militaire bijdragen van betekenis te leveren, zouden zich bij een nieuw Frans-Duits initiatief kunnen aansluiten. Dit initiatief moet leiden tot de vorming van een geïntegreerde Europese troepenmacht. Voor het dagelijkse toezicht zou men kunnen denken aan de instelling van een uitvoerende raad van beperkte samenstelling; Duitsland en Frankrijk zouden daarin een permanente zetel kunnen hebben en de kleinere deelnemende landen bij toerbeurt een wisselzetel. De waarschijnlijke afzijdigheid van Groot-Brittannië, een relatief militair zwaargewicht, is een belangrijk bezwaar, maar moet worden afgewogen tegen het ontbreken van een bruikbaar alternatief.

De vorming van een militaire kopgroep, zoals hier kort aangeduid, past in een ontwikkeling van de Europese samenwerking die na Brexit vermoedelijk meer en meer de kant zal opgaan van differentiatie en grotere flexibiliteit. Zij lijkt een goed antwoord op de onzekerheid die is ontstaan over de betrokkenheid van de VS bij de veiligheid in Europa als gevolg van Trumps verkiezing.


Deze bijdrage verscheen in de Hofvijver van 19 december 2016.