Montesquieu Institute: from science to society

Het kind en het badwater: een mini-enquête over de Panama Papers?

Mr. G.J. Geertjes en mr. dr. J. Uzman zijn als promovendus respectievelijk universitair docent aan de afdeling Staats- en Bestuursrecht van de Universiteit Leiden verbonden.

Journalistieke onthullingen waren in het verleden geregeld aanleiding tot staatsrechtelijke innovatie. Wat dat betreft was de openbaarmaking van de zogenaamde Panama Papers zeker geen uitzondering. Het begint er steeds meer op te lijken dat daarin aanleiding wordt gezien om een staatsrechtelijk novum van stal te halen: de parlementaire ondervraging. Het speeltje dat de Tweede Kamer begin dit jaar van de Tijdelijke Commissie Evaluatie Wet op de Parlementaire Enquête (kortweg de Commissie-Van Raak) cadeau kreeg is in de parlementaire pers inmiddels vooral bekend als de 'mini-' of 'flitsenquête'. Of het ook echt zo ver komt, en hoe die eerste parlementaire ondervraging er dan uit komt te zien is overigens nog de vraag. Een Kamermeerderheid, vooral ter linkerzijde gesteund, ziet wel wat in het plan. De VVD heeft bedenkingen. Maar voorlopig lijkt het er op dat men inderdaad afstevent op een eerste proeve van de flitsenquête. Wat daarvan, vanuit staatsrechtelijk perspectief te vinden?

Voordat we aan die vraag toekomen, eerst iets over de toedracht. Voor wie dat, na de kater (of de roes) van het Brexitreferendum niet meer zo scherp op het netvlies had staan: bij de Panama Papers gaat het om gelekte documenten van een Panamese belastingfirma. Daaruit blijkt dat een groot aantal particulieren en bedrijven – waaronder uit Nederland – grootschalig belasting zou ontduiken via schimmige fiscale constructies. En dus voelt men in de Kamer de behoefte om te achterhalen in hoeverre burgers en bedrijven –  multinationals in het bijzonder – het Nederlandse belastingrecht gebruiken om belastingen te omzeilen. Eerder maakte ook het Europees Parlement bekend dat het een onderzoekscommissie heeft ingesteld om onderzoek te doen naar de bruikbaarheid van de relevante EU-regelgeving op het terrein van witwassen en belastingontduiking. Dat onderzoek, uitgevoerd door maar liefst 65 leden, gaat een jaar in beslag nemen en zal zich zowel richten op het beleid van de EU-instellingen (met name de Europese Commissie) als dé wijze waarop de lidstaten die EU-regelgeving hebben toegepast.

Twee vragen dringen zich dan op: mag en moet de Tweede Kamer dan nog met een eigen onderzoek komen, en leent zo’n parlementaire flitsenquête zich daar dan voor?

Nu hoeft de samenloop van Europees en Nederlands onderzoek niet problematisch te zijn. Het doel van beiden verschilt immers. Veel belastingrecht is nog altijd nationaal van aard. Het gaat de Tweede Kamer er om te bezien of het Nederlandse wettelijk stelsel geen onnodige gaten kent. In zoverre zouden de beide onderzoeken elkaar aanvullen. Maar afgezien van deze formeel-juridische benadering is er ook nog een politiek-praktische benadering. Parlementair onderzoek, zeker in de vorm van ondervragingen, vervult niet zelden óók de functie van uitlaatklep voor maatschappelijk ongenoegen. Men denke alleen al aan de verontwaardigde verhoren tijdens de enquêtes over de bouwfraude en de Fyra. Díe rol zal zowel aan de orde zijn op Europees, als op nationaal niveau. Ook in dit geval vervullen de beide onderzoeken echter grotendeels een aanvullende rol. Het grensoverschrijdende karakter van de problematiek suggereert dat voor het EP zeker een rol kan zijn weggelegd. Tegelijkertijd is de nationale politiek bij uitstek geschikt om het ongenoegen van het electoraat kenbaar te maken.

Als de Tweede Kamer de kwestie gaat onderzoeken, is een parlementaire ondervraging daarvoor dan het beste instrument? Dat hangt ervan af.

Veel van de kwesties die de Tweede Kamer nu aan de orde stelt, kunnen uitstekend worden bezien in een normale hoorzitting van de vaste Kamercommissie of een parlementair onderzoek door een tijdelijke commissie. Wat de Kamer scherp wil krijgen is hoe de belastingconstructies in elkaar zitten en welke gaten in het belastingrecht moeten worden gedicht. Daarvoor is vooral nauwkeurige bestudering van fiscale constructies door deskundigen vereist. Men zou zelfs wat belastingadviseurs kunnen ondervragen, maar die zijn niet verplicht te antwoorden.

En zo komt de parlementaire ondervraging in beeld. Het gaat, aldus de eerdergenoemde Commissie-Van Raak, om een 'kortlopende parlementaire enquête gericht op het verkrijgen van inlichtingen door middel van het horen van personen onder ede'. Dat idee is niet nieuw. Het vloeit voort uit een motie van Gert-Jan Segers (CU). De gedachte was om met het recht van enquête (artikel 70 Grondwet) 'een snelle en kleinschalige vorm van onderzoek' te faciliteren. De parlementaire ondervraging is dus een light-variant van de enquête, in de zin dat slechts gedeeltelijk gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheden die de Wet op de parlementaire enquête te bieden heeft. Het voordeel van deze benadering is dat wetswijziging niet vereist is.

Tegelijkertijd blijft ook de parlementaire ondervraging zwaar geschut. Anders dan bij reguliere hoorzittingen het geval is, kunnen in deze variant verplichtingen aan derden worden opgelegd. Niet voor niets is voor een parlementaire ondervraging, een besluit van de Kamer vereist. En daar zit hem de kneep. De Commissie-Van Raak meende dat zo’n relatief zware bevoegdheid niet grootschalig gebruikt zou worden (al suggereerde de glimlachende commissievoorzitter in Nieuwsuur iets anders). In dat licht is het opmerkelijk dat nog geen half jaar na het verschijnen van het rapport van de commissie gepleit wordt voor gebruikmaking van de bevoegdheid.

Is dat erg? Niet noodzakelijkerwijs. Eerder bepleitte de (toen nog Maastrichtse) staatsrechtjurist Sandor Loeffen al eens dat de Kamer proportioneel met de eigen bevoegdheden onder het enquêterecht om zou gaan. Men zet geen kanon op een mug als dat niet nodig is.

In dit geval is het echter de vraag waarom ondervragingen nu zo nodig zijn. Het in kaart brengen van belastingconstructies en de mazen van de wet is niet iets voor vraag en antwoord maar voor zorgvuldig onderzoek. Het horen van deskundigen en allerhande foute en minder foute figuren kan daarvan deel uitmaken, maar behoort zeker niet tot de kern. Sterker nog, bij samenloop met onderzoek door OM, FIOD en Belastingdienst doet zich het gevaar voor dat belastingplichtigen gedwongen worden tot uitspraken die in latere bestuursrechtelijke of strafrechtelijke procedures niet meer mogen worden gebruikt vanwege het, in artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens besloten liggende recht om niet tot zelfincriminatie verplicht te worden. Als de Kamer op zoek is naar specifieke informatie van banken, adviseurs of belastingontduikers, dan heeft zij bovendien meer aan het vorderen van documenten, iets waarvoor juist die vermaledijde langdurige enquête bij uitstek geschikt is.

Die ‘stroperigheid’ van enquêtes hoeft ook niet erg te zijn. Die garandeert zorgvuldigheid en beschermt burgers tegen al te lichtvaardige inzet van vergaande bevoegdheden. Overhaaste inzet ervan zou er toe kunnen leiden dat burgers, of zij nu de grenzen van de wet opzoeken of niet, zich publiekelijk moeten verantwoorden, zonder dat daarvoor voldoende grond bestaat. Uitgangspunt moet zijn dat de politicus zich tegenover de samenleving verantwoordt, niet andersom. Te vrezen valt dan ook, dat het kind met het badwater wordt weggegooid als de parlementaire ondervraging al te lichtvaardig wordt ingezet. Het is toe te juichen dat de Kamer experimenteert met lichtere vormen van het enquêterecht, maar men dient die experimenten slechts in te zetten bij kwesties die zich daar ook daadwerkelijk voor lenen.  Overhaaste spoed is al helemaal nooit goed.


Deze bijdrage verscheen in de Hofvijver van 27 juni 2016.