Montesquieu Institute: from science to society

Het Duits Consitutioneel Hof op ramkoers met de EU (?)

Mr. dr. G.S.A. Dijkstra is universitair docent bestuurskunde op de Campus Den Haag van de Universiteit Leiden

Opvallend in veel handboeken Europees recht is dat de rechtstreekse werking van het Europese recht en huidige dominante positie van het Europese Hof van Justitie bij de uitleg van het EU recht als vanzelfsprekendheden worden aangenomen. Voor een onderbouwing van deze positie wordt vaak verwezen naar baanbrekende arresten zoals Van Gend en Loos (1963) en Costa Enel (1964). Uit beide uitspraken volgt dat het gemeenschapsrecht rechtstreekse werking heeft. Het is het Europese Hof van Justitie die voor alle lidstaten bindende uitspraken doet over de interpretatie van het Europese recht. Uit deze uitspraken volgt ook impliciet dat het Europese Hof zelf bindende uitspraken doet over de uitleg van het EU recht. De argumentatie lijkt sluitend, echter Van Gend en Loos en Costa Enel zijn uitspraken van het Europese Hof van Justitie zelf. Het Europese Hof bepaalt daarmee haar eigen competenties.

In het EU Verdrag wordt echter nergens expliciet aangegeven dat de lidstaten en daarbinnen de nationale rechters zich ook aan deze interpretatie moeten houden. Hooguit zou gesteld kunnen worden dat dit impliciet voortvloeit uit het verdrag, immers waarom zou het Hof bevoegd zijn uitspraken te doen over de interpretatie van het Europese recht, indien de nationale rechters zich hier niet aan dienen te houden? Ook de rechtstreekse werking van het Europese recht en de dominantie van het Europese recht boven het nationale recht (inclusief de nationale constituties), volgt niet expliciet uit de verdragen. Al deze vragen lijken in de handboeken vooral te worden beantwoord vanuit de jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie zelf. 

In Duitsland is en blijft dit echter nog steeds een belangrijke vraag, waar het Duitse Constitutionele Hof een aantal belangwekkende uitspraken over heeft gedaan. Wie de positie van het Duitse Constitutioneel Hof goed wil begrijpen, kan niet om de Duitse Grondwet heen. Anders dan in het Nederlandse staatsrechtelijke systeem, gaat de Duitse Grondwet uit van de voorrang van het nationale recht (en dan met name de Grondwet) boven het internationale recht. Het is uiteindelijk aan het Constitutioneel Hof om te bepalen hoe de Grondwet geïnterpreteerd moet worden en of besluiten of wettelijke regels al dan niet in strijd zijn met de Grondwet, dit laatste geldt zowel voor regels en besluiten van nationaal recht als van internationaal recht.

Een belangrijke uitspraak van het Duitse Constitutioneel Hof was het zogenaamde Lissabon Urteil uit 2009. Kern van het oordeel van het Hof over het Verdrag van Lissabon is dat dit verdrag in principe geen schending inhoudt van de Duitse Grondwet. De belangrijkste overweging van het Hof is daarbij dat de Europese Unie weliswaar specifieke kenmerken vertoont, maar dat de lidstaten de meesters van het Verdrag blijven en dat de bevoegdheid om de bevoegdheden van de instellingen van de Europese Unie te veranderen in handen van de lidstaten blijft. Voorts blijft de democratische legitimering bij de lidstaten. Het valt op dat het Hof wel positief is over de toegenomen invloed van het Europees Parlement, maar deze democratische legitimering toch al een bijzaak ziet en hooguit een versterking van de bestaande legitimatie die uitgaan van de vertegenwoordigende lichamen van de lidstaten.

Maar voor wie de jurisprudentie van het Duitse Constitutioneel Hof kende, kwam ook het Lissabon-Urteil niet als een complete verrassing. Al in de zogenaamde Solange-arresten van 1974 en 1986 komt het Hof tot het oordeel dat het recht van de Europese Unie niet boven de Duitse Grondwet gaat en dat het aan het Duitse Constitutioneel Hof is om hierover uiteindelijk een antwoord te geven. Deze beide uitspraken (Solange I en II) slaan op cruciale passages in de argumentatie van het Hof waarin voorwaarden worden gesteld. In Solange I staat centraal de opvatting dat zolang (in Duits: ‘solange’) het Europese recht nog geen opsomming van grondrechten (Grundrechtskatalog) kent, de Duitse Grondwet deze bescherming moet bieden, waarbij het aan het Constitutioneel Hof is hierover een oordeel te geven. Twaalf jaar later (Solange II) is de opvatting van het Constitutioneel Hof dat zolang (‘Solange’) het Europese recht deze opsomming wel kent, het Duitse Constitutioneel Hof terughoudend optreedt. In de twaalf tussenliggende jaren is namelijk wel een opsomming van grondrechten op Europees niveau tot stand gekomen. Maar ondanks het feit dat het Hof in Solange II een stuk terughoudender is, blijft de boodschap dat het Duitse Constitutioneel Hof uiteindelijk de bewaker van de Duitse Grondwet is en dat het Europese recht niet boven deze Grondwet gaat. Een soortgelijke lijn trekt het Hof door in haar uitspraak over het verdrag van Maastricht (de voorloper van ‘Lissabon’). Het Verdrag van Maastricht was volgens het Hof niet in strijd met de Duitse Grondwet, maar het Duitse Constitutioneel Hof dient wel te waken dat het Europese recht niet strijdig is met de Duitse Grondwet.

Aan deze uitspraken is vorig jaar een nieuwe belangwekkende uitspraak toegevoegd in het zogenaamde Gauweiler arrest. Het Gauweiler arrest heeft betrekking op de bevoegdheden van de Europese Centrale Bank (de ECB). Het unieke van het Gauweiler arrest is gelegen in het feit dat het Hof in deze zaak veel minder pragmatisch lis. Overduidelijk komt uit het arrest naar voren dat het Hof van mening is dat de ECB haar bevoegdheden heeft overschreden. Weliswaar is er ‘slechts’ sprake van prejudiciële vragen, maar het Duitse Hof laat duidelijk blijken welke antwoorden het Europese Hof van Justitie op deze vragen dient te geven. Kort en bondig gestel, het ECB heeft haar bevoegdheden in het zogenaamde OMT programma dat nog niet daadwerkelijk is gehanteerd (het opkopen van staatsobligaties van de ‘zwakke’ Euro landen) heeft duidelijk overschreden. In haar hierop volgend arrest is het Europese Hof van Justitie, duidelijke een volledig tegenover gestelde mening toegedaan.

Echter, het Duitse Constitutioneel Hof is van mening dat zij hierover het laatste woord heeft binnen het Duitse rechtsbestel. In Duitsland is de jurisprudentie van het Constitutioneel Hof zeer belangwekkend. In landen zoals Nederland wordt betrekkelijk weinig aandacht aan deze jurisprudentie besteed en wordt het hooguit, maar volstrekt ten onrechte, als een achterhoede gevecht beschouwd. Wanneer het Duitse Constitutioneel Hof haar pragmatische koers ten opzichte van de Europese Unie (en meer in het bijzonder het Europese Hof van Justitie) laat varen, heeft dit grote consequenties voor de Europese Unie. Het wachten is op de definitieve uitspraak van het Duitse Hof. De pragmatische koers lijkt vooralsnog verlaten.


Deze bijdrage verscheen in de Hofvijver van 29 maart 2016.