Montesquieu Institute: from science to society

Meer democratie, of minder slagvaardigheid?

Aalt Willem Heringa, hoogleraar Vergelijkend Staats- en Bestuursrecht Universiteit Maastricht, directeur Montesquieu Instituut Maastricht

Zouden de wetten over de decentralisatie van de zorg, of de herziening van het ontslagrecht, of de verhoging van de AOW leeftijd het gehaald hebben als ze na 1 juli 2015 door het parlement zouden zijn aanvaard? Op 1 juli 2015 treedt namelijk de Wet raadgevend referendum (Staatsblad 2015, 122), als gewijzigd bij de Wet houdende opneming van een opkomstdrempel en een horizonbepaling (Staatsblad 2015, 123) in werking. 

De wet raadgevend referendum, hierna de referendumwet, maakt het houden van een raadgevend, correctief referendum over wetten en over stilzwijgende goedkeuring van verdragen mogelijk.  Raadgevend, omdat het uiteindelijk aan de wetgever zelf is om de na een referendum verworpen wet in te trekken (art. 11).  De uitkomst van een referendum kan de wetgever niet binden, omdat daartoe een grondwetswijziging is vereist. Die is aanhangig maar nog niet gerealiseerd (in eerste lezing al wel aanvaard: 30 174), als er al een twee derde meerderheid voor zo’n grondwetswijziging zal zijn (in 1999 verwierp de Eerste Kamer al eens een eerder voorstel tot grondwetswijziging teneinde een decisief correctief wetgevingsreferendum mogelijk te maken). Correctief, omdat een referendum louter iets kan aankaarten dat al door de wetgever is aanvaard: op de wil van de wetgever kan gepoogd worden per referendum een correctie aan te brengen.

Cruciaal is verder dat de referendumwet louter referenda mogelijk maakt aangaande wetgeving en stilzwijgende goedkeuring van verdragen. Andere regels en besluiten kunnen niet aan een referendum worden onderworpen. Ook zijn er enkele wetten uitgezonderd. Geen referendum kan worden gehouden over wetten inzake het koningschap en het koningshuis (zoals bijvoorbeeld een wet ter goedkeuring van het huwelijk van een troonopvolger); wetten inzake de begroting; wetten tot verandering van de Grondwet; wetten die uitsluitend strekken tot uitvoering van verdragen of besluiten van volkenrechtelijke organisaties (bijvoorbeeld wetgeving waarmee een richtlijn van de EU wordt geïmplementeerd); rijkswetten, met als uitzondering rijkswetten tot goedkeuring van verdragen die binnen het Koninkrijk alleen voor Nederland gelden; en verder wetten die worden aanvaard ter uitvoering van een eerder gehouden referendum (zie art. 5).

Procedure

Hoe zal het nu in zijn werk gaan? Inwerkingtreding van wetten vindt niet eerder plaats dan acht weken na een mededeling in de Staatscourant dat er een referendabele wet door de regering is bekrachtigd (art. 7). Als een wet geen uitstel kan lijden, kan inwerkingtreding eerder plaatsvinden, met behoud van de mogelijkheid van een referendum (art. 12).

De procedure tot het houden van een referendum start met een inleidend verzoek (art. 28). Daarvan is sprake als er 10.000 geldige individuele verzoeken zijn gedaan, en wel binnen vier weken. Daarna wordt, als aan deze eis is voldaan, de mogelijkheid geopend voor een definitief verzoek. Daaraan is pas voldaan als er binnen zes weken 300.000 of meer ondersteuningsverklaringen zijn binnengekomen. Daarna kan het referendum worden georganiseerd, en wel binnen maximaal zes maanden (art. 55).

De uitslag van een referendum geldt pas ‘als een raadgevende uitspraak tot afwijzing, indien een meerderheid zich in afwijzende zin uitspreekt EN de opkomst bij het referendum ten minste 30% van het totale aantal kiesgerechtigden bedraagt’. Bij een lagere opkomst dan 30% dan wel bij een uitslag waarbij de meerderheid zich niet tegen de voorgelegde wet uitspreekt, houdt na het referendum de procedure op en behoeft er dus NIET ingevolge art. 11 een voorstel van wet te worden ingediend dat strekt tot intrekking van de wet.

De referendumwet voorziet er ook al in (de zogenaamde horizonbepaling) dat de referendumwet vervalt indien de Grondwet zal zijn gewijzigd met bepalingen tot opneming van een correctief referendum, en de daartoe strekkende uitvoeringswetgeving.

Opkomstdrempel

Erg veel ervaring hebben we niet met referenda. Via een speciale wet (Wet raadplegend referendum Europese grondwet, Staatsblad 2005, 44) werd op 1 juni 2005 het bekende referendum gehouden over de Europese Grondwet, waarbij een meerderheid tegen stemde. Volgens de regels van de referendumwet zou dat referendum inderdaad ook een geldige uitspraak zijn geweest, met een opkomst van 63,3% en een meerderheid van 61,6%. Dat was geen meerderheid van de Nederlandse kiezers/stemgerechtigden; evenmin voorzien de 30% opkomst regeling en meerderheidsregeling zoals die nu zijn vastgelegd in art. 3 dat een wet door een meerderheid van de stemgerechtigden wordt overruled. Minimaal is vereist dat bij een zo klein mogelijke opkomst en een zo klein mogelijke meerderheid, er steun is voor het referendum door 15,01% van de stemgerechtigden. Wel is het dan uiteraard aan de wetgever (art. 11) om te besluiten een zo klein oordeel niet te volgen; het gaat immers om een raadgevend referendum. Dat kan pas anders zijn als er na een grondwetswijziging de mogelijkheid bestaat tot een decisief referendum. Dat kan dan aanleiding zijn om de drempels van opkomst bijvoorbeeld te verhogen.

Een aantal wetten is uitgezonderd: het vaststellen van die uitzonderingen zal veelal geen grote problemen opleveren, behalve bij de categorie wetten die uitsluitend strekken tot uitvoering van verdragen of besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Als een wet niet uitsluitend daartoe strekt, door bij voorbeeld iets meer te regelen dan alleen de minimaal vereiste uitvoering, is er kennelijk wel een referendum mogelijk, voor de gehele wet, ook voor dat deel dat de vereiste uitvoering betreft.

Impact parlementair stelsel

Ere wie ere toekomt: de referendum wetgeving is tot stand gekomen als initiatief voorstel van de Tweede Kamerleden Fokke (PvdA), Voortman (Groen Links) en Schouw (D66). In beide kamers was er een grote meerderheid, maar lang niet alle fracties stemden voor. In de Tweede Kamer: PvdA, PVV, 50plus, D66, Groen Links, PvdD en SP (dus niet: CDA, CU, SGP en VVD; vandaar mijn twijfels om aan te nemen dat er geen twee derde meerderheid zal zijn voor een grondwetswijziging die een decisief referendum beoogt mogelijk te maken). De Eerste Kamer liet een parallelle meerderheid zien (aangevuld met OSF).

Ten slotte: de drempel van 300.000 handtekeningen is uiteraard een stevige. Los daarvan is de wetgevingsprocedure nu wel verrijkt, of verzwaard dan wel vertraagd, met een extra waarborg. Het is koffiedik kijken of wetgeving en het maken van grote hervormingen daarmee een extra barrière krijgt, na de gewone wetgevingsprocedure en de rol en plaats van de Eerste Kamer. Met daarbij de noodzaak voor een regering om in beide kamers meerderheden te zoeken en vinden. Zal dat gegeven reden zijn om aan te nemen dat daarna referenda minder zullen voorkomen, of juist nog vaker als laatste redmiddel worden ingezet? One issue groeperingen zullen hun kansen zien. Versnippering van het politieke landschap zal leiden tot meer referenda; het afnemende belang van politieke partijen, althans afgemeten aan lidmaatschap daarvan, kan eveneens toename van het aantal referenda stimuleren.

Op initiatief van de Eerste Kamer gaat er een staatscommissie studeren op het parlementaire stelsel, met als aanleiding de rol en plaats van de Eerste Kamer. Zie hier een extra reden: hoe gaat de referendumwet een impact hebben op datzelfde stelsel en op de slagvaardigheid van wetgeving? Laten we dan ook nog maar eens het grondwettelijk rechterlijk toetsingsrecht noemen als eveneens verwant onderdeel en als rechtsstatelijk element, naast de perspectieven van indirecte en directe democratie, en we hebben een prachtige cocktail van nationale staatsrechtelijke issues die al decennia op de agenda staan.


Deze bijdrage verscheen in de Hofvijver van 29 juni 2015.