Montesquieu Institute: from science to society

Niet-bindende referenda bestaan niet

Wytze van der Woude is universitair docent staatsrecht aan Maastricht University.

Op dinsdag 15 april stemde de Eerste Kamer in met een tweetal voorstellen die moeten verzekeren dat de Nederlandse parlementaire democratie binnen afzienbare tijd wordt aangevuld met een correctiemechanisme in de vorm van een referendum. De eerste wet waar de Eerste Kamer voor stemde, betrof een zogeheten ‘eerste lezing’ van een grondwetsherziening. Na de eerstvolgende Tweede Kamerverkiezingen zal dit voorstel opnieuw in behandeling worden genomen om te bezien of voor dit voorstel ook de vereiste meerderheid van twee derden in beide Kamers kan worden behaald.

Dit voorstel beoogt het Nederlandse stelsel te verrijken met een juridisch bindend correctief raadgevend referendum. Het soort referendum dat hiermee geïntroduceerd wordt, wordt alleen gehouden indien het initiatief daartoe genomen wordt door burgers zelf (raadgevend), het referendum kan worden alleen gehouden over wetsvoorstellen die al zijn aangenomen door beide Kamers van de Staten-Generaal (het is daarmee correctief ten aanzien van de reguliere procedure) en is bovendien juridisch bindend: Kamers noch kabinet kunnen besluiten het oordeel van de kiezers naast zich neer te leggen.

1.

Lange adem

Maar zover is het dus nog lang niet. De procedure van grondwetsherziening is er één van de zeer lange adem. Bovendien lijkt de vereiste twee derde meerderheid in Nederland doorgaans een brug te ver. Iedereen die iets weet van de voorgeschiedenis van het referendum in Nederland kan dat beamen (momenteel zijn VVD en CDA niet enthousiast). Om de ergste nood in de tussentijd te lenigen voorziet het tweede wetsvoorstel dat door de Eerste Kamer werd goedgekeurd in min of meer hetzelfde voorstel, met dit verschil dat de daarin geregelde referendumvariant juridisch bezien niet bindend is. Voor niet bindende referenda is in Nederland geen grondwetsherziening vereist (vergelijk de wet die het referendum over de Europese grondwet mogelijk maakte). Zodra dit voorstel voor een ‘gewone’ wet door de regering wordt bekrachtigd en er de nodige uitvoeringsvoorzieningen zijn getroffen wordt het dus voor Nederlandse kiesgerechtigden mogelijk een referendum aan te vragen over een wijde variëteit aan onderwerpen.

Over vrijwel alle wetsvoorstellen die in de toekomst zullen worden aangenomen door zowel Tweede als Eerste Kamer, kunnen burgers een referendum aanvragen. Een dergelijk referendum zal worden gehouden als uiteindelijk ten minste 300.000 kiesgerechtigde Nederlanders een voorstel daartoe steunen. Slechts een beperkt aantal wetten (bijvoorbeeld wetten over het koningschap) is van het referendum uitgesloten.

2.

Klein verschil bindend en niet-bindend referendum

De betekenis van deze tussenoplossing moet absoluut niet worden onderschat. Zoals gezegd, het is maar de vraag of de grondwettelijke referendumvariant ooit van de grond komt. Bovendien is het verschil tussen een bindend referendum en een niet-bindend referendum in de praktijk veel minder groot dan de juridische kwalificatie doet vermoeden. De PvdA-fractie in de Eerste Kamer had dit vlijmscherp in de gaten toen zij aan haar instemming met het wetsvoorstel de voorwaarde verbond dat de initiatiefnemers een tweede wetsvoorstel zouden indienen waarin wordt geregeld dat ook de niet-bindende referenda pas ‘geldig’ zouden zijn als minstens 30% van de kiesgerechtigden komt opdagen.

Vanuit een zuiver juridisch perspectief is een dergelijke eis bizar. Immers, als een referendum niet bindend, maar slechts tot advies aan de wetgever strekt, wat is er dan in vredesnaam op tegen dat de wetgever zich laat adviseren door een kleinere groep burgers. Ook vanuit een meer abstract perspectief is het de vraag of een advies überhaupt ‘ongeldig’ kan zijn. Het stellen van deze eis is vooral van praktisch belang. Hierin schuilt namelijk de erkenning dat niet-bindende referenda in de praktijk eigenlijk helemaal niet bestaan. Geen enkele politicus zal zich aan de hoon willen blootstellen die hem ten deel valt als hij de uitslag van een referendum – ook al is dat strikt genomen slechts een advies – naast zich neerlegt. Met het introduceren van een juridisch onzinnige opkomstdrempel van 30% wordt hen een ‘quasi-officieel’ geboden om in voorkomende praktijkgevallen toch een uitweg te vinden.

Deze bijdrage verscheen in 'De Hofvijver' nr. 43, d.d. 30 juni 2014.