Montesquieu Institute: from science to society

Gele Kaart voor het Europese OM: een volwassen subsidiariteitstoets?

Scheidsrechter trekt gele kaart

Sascha Hardt is onderzoeker bij Maastricht University

Onlangs hebben 19 parlementen – waaronder de twee kamers van de Staten Generaal – voor de tweede keer een ‘gele kaart’ getrokken tegen een wetgevingsinitiatief van de Europese Commissie. Het ging om het voorstel tot instelling van een Europees openbaar ministerie met exclusieve bevoegdheden op het gebied van onder andere de bestrijding van fraude. Naar de mening van de kamers zou het EOM duidelijk in strijd zijn met het subsidiariteitsbeginsel. Dit beginsel heeft betrekking op alle gebieden van gedeelde bevoegdheid tussen de Unie en haar lidstaten. De Unie mag op deze gebieden slechts dan optreden als de nagestreefde doeleinden niet beter door de lidstaten verwezenlijkt kunnen worden én vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Unie kunnen worden bereikt.

De gele en oranje kaart procedure is een mechanisme waarbij nationale parlementen de Europese Commissie tot een heroverweging van een Europees wetsvoorstel kunnen dwingen mits zij van mening zijn dat het voorstel in strijd is met het subsidiariteitsbeginsel. Dat is mogelijk als tenminste een derde, of, bij voorstellen op het gebied van veiligheid en justitie, een vierde van de parlementen van de lidstaten  een ‘gemotiveerd advies’ indienen met betrekking tot de vermeende schending van het subsidiariteitsbeginsel. In lidstaten met een tweekamerstelsel heeft elke kamer een aparte stem, in eenkamerstelsels beschikt de enkele kamer over twee stemmen.

Maar wat betekent de verplichte heroverweging eigenlijk in de praktijk, en is er met de tweede gele kaart inderdaad al sprake van een ‘coming of age’-subsidiariteitstoets door nationale parlementen, zoals elders gesteld?

Het subsidiariteitsbeginsel is een van de meest fundamentele principes van Europees recht. Het was al opgenomen in het Verdrag van Maastricht en bestond dus al lang voor de inwerkingtreding van het Lissabonverdrag. Het staat naast het beginsel van bevoegdheidstoedeling, dat het handelen van de Unie beperkt tot de bevoegdheden die aan haar door de lidstaten zijn overgedragen, en het evenredigheidsbeginsel, dat zegt dat het optreden van de Uni niet verder mag gaan dan nodig is om de doelstellingen van de verdragen te verwezenlijken. De drie beginselen, thans verwoord in artikel 5 van het EU-verdrag, houden nauw verband met elkaar: gezamenlijk zijn ze bedoeld om de macht van de Europese Unie aan banden te leggen en te beperken tot hetgeen in de Europese verdragen is overeengekomen.

In de praktijk blijkt de toepassing van de drie beginselen echter nogal moeilijk. Ten eerste heeft de gele kaart procedure uitsluitend betrekking op het subsidiariteitsbeginsel, terwijl een duidelijke scheiding tussen subsidiariteit en proportionaliteit erg lastig is. Zo is de Commissie – aan wie de beoordeling van de ingezonden gemotiveerde adviezen toekomt – dan ook vaak van oordeel dat een advies helemaal niet over subsidiariteit maar over proportionaliteit gaat een daarom niet mee telt voor de gele kaart procedure. Ten tweede is met het trekken van de gele kaart nog niet veel bereikt: de Commissie moet haar initiatief dan wel heroverwegen en haar motivering verduidelijken, het blijft echter mogelijk om het voorstel ongewijzigd te handhaven – zoals ook gebeurd in get geval van het EOM. Alleen de ‘oranje kaart’, waarvoor een meerderheid van de stemmen van de nationale parlementen nodig is, dwingt tot breder debat over de subsidiariteit van een voorstel in het Europese Parlement en de Raad, die dan ook met een meerderheid van 55% in een van beide instellingen het voorstel kunnen blokkeren. Gezien de hoge drempel voor de oranje kaart zal de oranje kaart vast een uitzondering blijven. Voor wat betreft de gele kaart laat het initiatief betreffende het EOM wel zien dat een duidelijk afkeurend signaal vanuit de nationale parlementen mogelijk is. De stoïsche reactie van de Commissie, die het voorstel ongewijzigd handhaaft, laat echter ook zien dat de ‘impact’ van de gele kaart procedure zeer beperkt is.  

Deze bijdrage verscheen in 'De Hofvijver' nr. 37 d.d. 16 december 2013.