Montesquieu Institute: from science to society

‘Constitutional hardball’

Het Amerikaanse begrip ‘Constitutional Hardball’ geeft een belangrijk handvat om het soms groeiende spanningsveld tussen het harde staatsrecht en politieke mores in Nederland, de VS en de EU te duiden. Wytze van der Woude (MI-Maastricht) legt uit waarom we goed moeten opletten in situaties waarin van ‘Constitutional Hardball’ sprake is.

Met het gebruik van de uit het honkbal afkomstige term ‘hardball’ geeft een Amerikaan doorgaans aan dat een spel – ongeacht welk spel dat is – hard gespeeld wordt. Geïnspireerd hierdoor introduceerde de Amerikaanse rechtswetenschapper Mark Tushnet in 2004 de term ‘Constitutional Hardball’. Middels het onvolprezen weblog ‘Publiekrecht en Politiek’ gaf redacteur GB (acroniem voor de Leidse staatsrechtwetenschapper Geerten Boogaard) hieraan ook in Nederland bredere bekendheid. Hieronder wordt verdedigd dat ‘Constitutional Hardball’ bij het duiden van de politiek-constitutionele verhoudingen van grote waarde kan zijn.

Grovelijk versimpeld is volgens Tushnet sprake van Constitutional Hardball in situaties waarin politiek wordt bedreven op een manier die (nog net) binnen de grenzen van de harde staatsrechtelijke regels blijft, maar waarin de daarbij behorende gewoonten en gebruiken (de politieke mores) en soms ook de achterliggende doelen bij deze regels zonder pardon overboord worden gekieperd. De letter van de wet is hierbij bepalend, de geest en/of de context niet.

Nederland - kwestie Luxemburg

Wat voorbeelden ter illustratie. In 1868 bleek een meerderheid in de Tweede Kamer buitengewoon ontstemd over het ondertekenen van een verdrag door de regering waarin de neutraliteit van Luxemburg werd gegarandeerd. Om haar sentiment kracht bij te zetten verwierp de Tweede Kamer de begroting van Buitenlandse Zaken. Volgens het kabinet hield de Tweede Kamer hiermee onvoldoende rekening met de algemene politieke verhoudingen. Zij ging niet over het Nederlandse buitenlandse beleid en zij dreigde op deze manier bovendien het openbaar bestuur onmogelijk te maken. Zonder geld kan immers niet worden geregeerd. Niettemin, de Kamer bleef binnen de regels van het harde staatsrecht. Zij had tenslotte de algemene bevoegdheid om begrotingen te verwerpen. De regering speelde het eveneens hard en ontbond daarop de Tweede Kamer. Eenmaal herkozen hield de Kamer echter voet bij stuk en verwierp zij de begroting van Buitenlandse Zaken opnieuw. Het gebruik van de harde staatsrechtelijke regel (het keer op keer verwerpen van de begroting) zonder daarbij al te veel acht te slaan op wat tot die tijd werd gezien als een algemene (ongeschreven) verhouding tussen regering en parlement was een vorm van Constitutional Hardball die pijnlijk blootlegde dat het staatsrecht uit de pas liep met de voortschrijdende democratisering van het Nederlandse bestel. De uitkomst van het conflict heeft de harde staatsrechtelijke regels dan ook in zoverre blijvend gewijzigd, dat de Tweede Kamer wel degelijk enige zeggenschap bleek te hebben over het buitenlands beleid en – belangrijker – dat de Tweede Kamer het recht had om ministers of kabinetten tot ontslag te dwingen (de vertrouwensregel).

Europa - Buttiglione

Een soortgelijk democratiseringsproces maakt de Europese Unie door. Het Europees Parlement heeft formeel niet het recht individuele Eurocommissarissen te benoemen of te ontslaan. Zij heeft dat recht alleen ten aanzien van de Europese Commissie als geheel. In 2004 speelde het Europees Parlement het spel echter hard ten opzichte van de Italiaanse kandidaat voor de Commissie, Rocco Buttiglione. Onder geen beding wilde het Parlement de door de Italiaanse regering voorgedragen Buttiglione commissaris laten worden. Door te dreigen met gebruik van de harde regel die het Europees Parlement wel had – het niet benoemen van de voltallige Commissie – wist zij zeggenschap af te dwingen over de individuele voordrachten. De politieke mores – in dit geval dat lidstaten zelf mogen bepalen wie zij voordragen als Eurocommissaris – werden daarmee opzijgezet. De democratische controle door het Europees Parlement is hierdoor vergroot.

Verenigde Staten - shutdown

Maar er is niet alleen goed nieuws bij Constitutional Hardball. Soms wordt het spel zodanig hard gespeeld, dat er weinig ruimte lijkt voor ‘zedelijke’ politieke omgangsvormen. De Amerikaanse ‘shutdown’ van de afgelopen weken biedt hiervan een treffende illustratie. De republikeinen maakten gebruik van de harde staatsrechtelijke regel dat wanneer de Amerikaanse staatschuld boven het daarvoor wettelijk vastgestelde plafond komt er ofwel een ‘shutdown’ van belangrijke overheidsinstellingen plaatsvindt ofwel het wettelijke schuldenplafond wordt verhoogd. Voor dat laatste was de meerderheid die de republikeinen hebben in het Amerikaanse Huis van Afgevaardigden onontbeerlijk. Naar de letter van het staatsrecht was het het volste recht van de republikeinen om een wettelijke verhoging van het schuldenplafond te weigeren en een ‘shutdown’ af te dwingen. Zij koppelden deze weigering echter aan een ultimatum aan de president waarmee hij het platleggen van de federale overheid kon afwenden. Daartoe zou de president moeten beloven dat belangrijke delen van de nieuwe Amerikaanse zorgverzekeringswetgeving (‘Obamacare’) niet in werking zouden treden. Zoals gezegd, natuurlijk hebben de republikeinen het recht om in het parlement te stemmen zoals zij willen, maar de vraag is gerechtvaardigd of de politieke mores hier niet in zoverre gestand had moeten worden gedaan dat dit recht niet wordt gebruikt om een wezenlijk ander doel te bereiken (feitelijk terugdraaien van democratisch tot stand gekomen wetgeving) dan waarvoor de bevoegdheid gegeven was (verlaging van de staatsschuld). De politieke verhoudingen blijken inmiddels danig verziekt.

Het Herfstakkoord

Voor Nederland is in dit kader interessant om de ontwikkelingen tussen de regering, de Tweede Kamer en de Eerste Kamer in de gaten te blijven houden. Ook hier speelden oppositiepartijen in de Tweede Kamer het spel hard. Zij waren voor meerderheidsvorming in de Tweede Kamer weliswaar niet nodig, maar in de Eerste Kamer liggen de politieke krachtsverhoudingen gevoelig anders. Het uitspelen van deze krachtsverhoudingen door oppositiefracties in de Tweede Kamer is hun volste recht (natuurlijk mogen zij overleggen met de minister van Financiën over wijziging van de begrotingsvoorstellen), maar ook hier is het de vraag of de prominente rol die de Eerste Kamer door haar zusterkamer wordt toebedeeld nog past bij wat tot nu toe het algemene politiek-constitutionele denken over de rol van de Eerste Kamer was. Het is van belang om vast te stellen dat er Constitutional Hardball wordt gespeeld. Zou deze situatie blijvend zijn, dan zou dit kunnen leiden tot een fundamentele herbezinning op de rol van de Eerste Kamer en haar verhouding tot de Tweede Kamer. Er zouden zelfs nieuwe constitutionele arrangementen kunnen ontstaan (kabinetsformatie met toevoeging van Eerste Kamerfracties, binding van Eerste Kamerfracties aan standpunten van hun zusterfracties in de Tweede Kamer, wie zal het zeggen?) waarover staatsrechtgeleerden in de toekomst op dezelfde manier doceren als over de kwestie-Luxemburg uit 1868. Dat is in ieder geval een aantrekkelijker vooruitzicht dan dat waarin de politieke gewoonten en gebruiken afglijden naar Amerikaanse verhoudingen.

Er moet dus om verschillende redenen goed worden opgelet als zich situaties van Constitutional Hardball voordoen. Ter verdere verbreding van het begrip in de Nederlandse discussie zou het wellicht helpen om een bij de Nederlandse cultuur passende vertaling te vinden. Nederlanders houden meer van klaverjassen dan van honkbal. Wat dacht u van: ‘met het constitutionele mes op tafel spelen’?

Dit artikel verscheen in De Hofvijver nr. 35 dd. 28 oktober 2013.