Montesquieu Institute: from science to society

Artikel I-55: Het meerjarig financieel kader

I-54
Artikel I-55
I-56
  • 2. 
    Het meerjarig financieel kader wordt vastgesteld bij Europese wet van de Raad. De Raad besluit met eenparigheid van stemmen, na goedkeuring door het Europees Parlement, dat zich uitspreekt bij meerderheid van zijn leden.
  • 3. 
    In de jaarlijkse begroting van de Unie wordt het meerjarig financieel kader in acht genomen.
  • 4. 
    De Europese Raad kan met eenparigheid van stemmen een Europees besluit vaststellen op grond waarvan de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen kan besluiten bij de vaststelling van de in lid 2 bedoelde Europese wet van de Raad.

1.

Toelichting

Zie ook:

2.

Toelichting Nederlandse regering

In het EG-Verdrag komt het meerjarig financieel kader niet voor. Het werd vastgelegd in een interinstitutioneel akkoord tussen Raad, Europees Parlement en Commissie. Het meerjarig financieel kader - de zogenoemde Financiële Perspectieven- heeft een onmisbare functie gekregen in het financiële bouwwerk van de Unie. Zo biedt het kader de mogelijkheid om over een langere periode beleid en middelen in te zetten voor de politieke prioriteiten van de Unie. De kwaliteit van het gevoerde beleid is door de voorspelbaarheid van middelen toegenomen. Daarnaast geeft een dergelijk kader zekerheid aan de lidstaten, zowel over de maximale, jaarlijkse afdrachten aan de Europese Unie als over de jaarlijkse ontvangsten.

Gezien het belang van het meerjarig financieel kader heeft de regering gepleit voor opname ervan in het Grondwettelijk Verdrag. Een interinstitutioneel akkoord, waarin het meerjarig kader is opgenomen, geeft een te wankele basis. Het is namelijk slechts geldig zolang de betrokken instellingen (de Raad, de Commissie en het Europees Parlement) het willen onderschrijven. De regering achtte bovendien de opname van het meerjarig financieel kader in het Grondwettelijk Verdrag een voorwaarde voor het toekennen van volledig budgetrecht aan het Europees Parlement.

In artikel I-55 is de Nederlandse wens gehonoreerd om over het meerjarig financieel kader met unanimiteit te besluiten.

In artikel III-402 staan enkele nadere bepalingen inzake het meerjarig financieel kader. De minimumduur (vijf jaar) van de kaders wordt vastgelegd, alsmede de onderverdeling naar inhoud en soorten middelen (vastleggingskredieten versus betalingskredieten).

Voorts wordt bepaald dat, indien er geen akkoord wordt bereikt over een nieuw meerjarig financieel kader voor het einde van het voorgaande (dan nog geldende kader), het laatste jaar van het vorige meerjarig financieel kader zal worden verlengd tot het moment dat een nieuw meerjarig kader vastgesteld is.

Tot slot wordt in het derde en vijfde lid vastgelegd dat het kader met bepalingen kan worden uitgebreid die dienstig zijn aan een soepel verloop van de jaarlijkse begrotingsprocedure en het feit dat de betrokken instellingen er alles aan moeten doen om gezamenlijke besluitvorming te vergemakkelijken.

Met het tweede lid van artikel III-402 wordt de praktijk van de Financiële Perspectieven op hoofdlijnen vastgelegd. Door het opnemen van deze bepalingen wordt de zekerheid verkregen dat deze essentiële elementen van deze kaders behouden blijven. Het vierde lid is van belang omdat op deze manier zeker wordt gesteld dat bij het uitblijven van een nieuw besluit er toch een bindend kader voor de jaarlijkse begroting blijft bestaan.

Een dergelijke regeling betekent bovendien dat de opwaartse kracht van een veto voor besluitvorming over het meerjarig financieel kader verdwijnt. In geval geen overeenstemming wordt bereikt vanwege een veto van één of meer lidstaten, gelden krachtens het vierde lid immers de maximumbedragen van het laatste jaar van het voorafgaande kader (zie ook Verklaring 26). Aldus treedt automatisch een uitgavenplafond in werking totdat alsnog overeenstemming wordt bereikt over een nieuw meerjarig financieel kader.

3.

Toelichting Belgische regering

Algemene toelichting

Het meerjarig financieel kader dat de richtsnoeren voor de uitgaven van de Unie vastlegt, wordt momenteel goedgekeurd door de Europese Raad en is daarna het voorwerp van een interinstitutioneel akkoord tussen de Raad, de Commissie en het Europees Parlement.

De Grondwet voorziet dat het financieel kader wordt vastgelegd in een Europese wet. Deze wet zal bij eenparigheid van stemmen worden aangenomen maar een clausule voorziet dat de Europese Raad, die besluit bij eenparigheid van stemmen (maar zonder IGC en zonder nationale goedkeuringsprocedures), de Raad kan toelaten om het meerjarig financieel kader met gekwalificeerde meerderheid van stemmen goed te keuren.

Dit is een vooruitgang ten opzichte van het Verdrag van Nice, ook al had de Europese Conventie voorgesteld verder te gaan en de gekwalificeerde meerderheid van stemmen toe te passen, weliswaar niet voor het eerste financieel kader dat volgt op de inwerkingtreding van de Grondwet, maar voor de volgende begrotingsjaren.

Specifiek bij dit artikel

Het meerjarig financieel kader legt de grote lijnen voor de uitgaven van de Unie vast binnen de grenzen van het voor de eigen middelen bepaalde maximumbedrag. Het bepaalt bovendien de maximumbedragen per uitgavencategorie (landbouw, structurele fondsen, andere interne beleidsdomeinen, buitenlands beleid ...).

Dit kader wordt momenteel vastgelegd door de Europese Raad en is daarna het voorwerp van een interinstitutioneel akkoord tussen de Raad, het Europees Parlement en de Commissie. De Grondwet voorziet dat het financiële kader voortaan wordt vastgelegd in een Europese wet, na goedkeuring van het Europees Parlement.

De Conventie had bepaald dat het meerjarig financieel kader dat volgt op de inwerkingtreding van de Grondwet (financieel kader 2007-2013) nog met eenparigheid van stemmen zou worden vastgesteld door de Raad, maar dat de daarop volgende financiële kaders met gekwalificeerde meerderheid van stemmen zouden worden vastgesteld.

In het licht van de moeilijke context bij de start van de onderhandelingen betreffende het financieel kader 2007-2013, konden sommige lidstaten niet instemmen met een overstap naar een gekwalificeerde meerderheid van stemmen zonder dat bepaalde waarborgen werden gegeven.

Het Grondwettelijk verdrag handhaaft uiteindelijk de eenparigheid van stemmen, zonder enige beperking in tijd. Er werd echter een (overbruggings)clausule ingelast die bepaalt dat de Europese Raad met eenparigheid van stemmen de Raad kan toelaten om het meerjarig financieel kader met gekwalificeerde meerderheid van stemmen vast te stellen.

4.

Ontwikkeling artikel

2003
  • 1. 
    Het meerjarig financieel kader beoogt een geordende ontwikkeling van de uitgaven van de Unie te waarborgen binnen de grenzen van de eigen middelen. Het kader stelt overeenkomstig de bepalingen van artikel [] van Deel III de jaarlijkse maximumbedragen aan kredieten voor vastleggingen per uitgavencategorie vast.
  • 2. 
    Het meerjarig financieel kader wordt vastgesteld in een Europese wet van de Raad. De Raad besluit na goedkeuring van het Europees Parlement, dat zich uitspreekt bij meerderheid van stemmen van zijn leden.
  • 3. 
    De jaarlijkse begroting van de Unie neemt het meerjarig financieel kader in acht.

5.

Toelichting

Lid 1

De Studiegroep begrotingsprocedure en verscheidene wijzigingsvoorstellen (De Vries en De Bruijn, Villepin, Lopes en Lobo Antunes en Duff e.a.) stellen voor, in Deel I van de Grondwet een specifiek artikel aan de financiële vooruitzichten te wijden.

Volgens de Studiegroep geeft de term "financiële vooruitzichten" niet duidelijk de inhoud van de handeling weer en zij heeft daarom voorgesteld, te spreken van "meerjarig financieel kader".

Naar het oordeel van de Studiegroep moet het artikel over het financieel kader voorafgaan aan het artikel over de jaarlijkse begrotingsprocedure en moet het artikel de volgende elementen bevatten:

  • het moet specificeren dat het meerjarig financieel kader een bindend kader voor de jaarlijkse begroting vormt, zodat de uitgaven van de Unie een geordende ontwikkeling volgen;
  • het moet het beginsel vastleggen dat het financieel kader binnen de grenzen van de eigen middelen van de Unie de bindende bedragen van de jaarlijkse maxima aan kredieten voor vastleggingen per rubriek vaststelt.

Deze visie wordt door verscheidene wijzigingsvoorstellen gesteund (Duff e.a. [dit amendement maakt geen melding van de rubrieken], De Vries, Lopes en Lobo Antunes, Duhamel e.a. en Michel e.a.). Eén wijzigingsvoorstel beklemtoont de inachtneming van het plafond van de eigen middelen (Hjelm-Wallén).

De Studiegroep eigen middelen vindt van haar kant dat in Deel I van de Grondwet de kwestie van de "hiërarchie tussen het stelsel van middelen van de Unie, en met name het maximumbedrag van die middelen, en het meerjarig financieel kader" moet worden geregeld.

Lid 2

Volgens de Studiegroep begrotingsprocedure moet het artikel in Deel I van de Grondwet dat over het financieel kader handelt, ook de rechtsgrondslag voor de vaststelling van het financieel kader vermelden.

Net als in het geval van de eigen middelen, gaan de meeste wijzigingsvoorstellen inzake het financieel kader over de vaststellingsprocedure en lopen zij sterk uiteen. Het Praesidium heeft de aanwijzingen van het eindverslag van de Studiegroep gevolgd.

Zowel de Studiegroep eigen middelen als de Studiegroep begrotingsprocedure zijn van mening dat de gekwalificeerde meerderheid van stemmen voor de vaststelling van de bijzonderheden van de middelen en voor de vaststelling van het meerjarig financieel kader "versterkt" zou moeten worden, indien in de Grondwet horizontaal in een dergelijke meerderheid wordt voorzien. Bij gebreke van een dergelijke versterkte gekwalificeerde meerderheid, stellen beide Studiegroepen voor, dat de Raad met gewone gekwalificeerde meerderheid van stemmen besluit.

Het Parlement moet zijn goedkeuring verlenen. Gememoreerd zij dat aangezien de stemregel in de Raad besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid is, het Parlement meer onderhandelingsmogelijkheden krijgt dan in de huidige procedure van het interinstitutioneel akkoord, omdat de Raad de goedkeuring van het Parlement nodig heeft. De Studiegroep begrotingsprocedure heeft het onderhandelingsaspect tussen de instellingen willen bewaren. Dat aspect is terug te vinden in lid 5 van artikel 1 van de begrotingsbepalingen in Deel III.

Het gaat om een wet die wordt vastgesteld op voorstel van de Commissie. Volgens de Studiegroep begrotingsprocedure moet het wetgevingsinitiatief bij de Commissie berusten, zonder dat dit evenwel van invloed is op de stemregels in de Raad. Er moet voorzien worden in een uitzondering op de consequenties van het initiatief van de Commissie voor wat betreft de stemming in de Raad zoals die thans in artikel [voorheen 250 VEG] zijn vastgelegd.

In één wijzigingsvoorstel (Lopes en Lobo Antunes) wordt in overweging gegeven, het laatste jaar van het voorafgaande kader te verlengen indien de procedure tot vaststelling van het nieuwe kader mislukt. Dit idee is opgenomen in ontwerp-artikel 1 van Deel III.

Lid 3

Naar het oordeel van de Studiegroep begrotingsprocedure moet het artikel over het financieel kader in Deel I van de Grondwet voorafgaan aan het artikel over de jaarlijkse begrotingsprocedure en moet in dit artikel worden gespecificeerd dat het meerjarig financieel kader een bindend kader voor de jaarlijkse begroting vormt. Deze visie wordt door verscheidene wijzigingsvoorstellen gesteund.

De Studiegroep eigen middelen vindt van haar kant dat in Deel I van de Grondwet de kwestie van de "hiërarchie tussen het stelsel van middelen van de Unie, en met name het maximumbedrag van die middelen, en het meerjarig financieel kader" moet worden geregeld. De jaarlijkse begroting, waarin de effectieve terbeschikkingstelling van de middelen wordt bepaald, moet op haar beurt het financieel kader in acht nemen.

2003
  • 2. 
    Het meerjarig financieel kader wordt vastgesteld bij Europese wet van de Raad van Ministers. De Raad besluit na goedkeuring door het Europees Parlement, dat zich uitspreekt bij meerderheid van stemmen van zijn leden.
  • 3. 
    In de jaarlijkse begroting van de Unie wordt het meerjarig financieel kader in acht genomen.
  • 4. 
    Het eerste meerjarig financieel kader na de inwerkingtreding van de Grondwet wordt door de Raad van Ministers met eenparigheid van stemmen vastgesteld.
2003
  • 2. 
    Het meerjarig financieel kader wordt bij Europese wet van de Raad vastgesteld. De Raad besluit met eenparigheid van stemmen na goedkeuring door het Europees Parlement, dat zich uitspreekt bij meerderheid van stemmen van de leden.
  • 3. 
    In de jaarlijkse begroting van de Unie wordt het meerjarig financieel kader in acht genomen.
  • 4. 
    De Europese Raad kan met eenparigheid van stemmen een Europees besluit vaststellen op grond waarvan de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen een Europese wet van de Raad als bedoeld in lid 2 kan vaststellen.[*]

Verklaring van het Koninkrijk der Nederlanden

Het Koninkrijk der Nederlanden zal instemmen met een Europees besluit, bedoeld in artikel I-54, lid 4, zodra een herziening van de in artikel I-53, lid 3, bedoelde Europese wet Nederland een bevredigende oplossing heeft geboden voor zijn buitensporige negatieve nettobetalingspositie ten opzichte van de begroting van de Europese Unie.

 

Noot [*] bij lid 4:

Deze wijziging is sinds april 2004 voorbereid in de IGC, en bekrachtigd tijdens de afsluitende Europese Raad van 17-18 juni 2004 (document CIG 85/04).

In het commentaar van document CIG 73/04 (29 april 2004, voorbereiding op de IGC-Raad van 17-18 mei 2004) bij de wijzigingen van dit artikel ten opzichte van document CIG 60/03 staat:

"Het voorzitterschap stelt enkele verduidelijkingen voor. Enkele delegaties wensen echter terug te keren tot eenparigheid van stemmen gecombineerd met een "bruggetje" voor de invoering van BGM [=besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid]. Indien daarvoor wordt gekozen, valt te denken aan een verklaring waarin wordt aangekondigd dat het bruggetje zal worden gebruikt zodra er een besluit over de eigen middelen is genomen.

Los daarvan stelt het voorzitterschap een wijziging van artikel III-119 , lid 2, voor om de besluitvormingsprocedure voor de volgende ronde van de structuurfondsen en het cohesiefonds aan te passen aan die voor het meerjarig financieel kader."

De artikelversie (lid 4) uit april 2004, die gewijzigd is in juni 2004 (document CIG 80/04, voorbereiding op de IGC-Raad van 14 juni) luidde:

De Raad van ministers stelt het eerste meerjarig financieel kader met eenparigheid van stemmen vast overeenkomstig het financiële perspectief dat van kracht is op de datum waarop de grondwet wordt ondertekend.

De tekst van lid 4 die als compromis naar voren kwam in december 2003, naar aanleiding van het ministerieel conclaaf in Napels (document CIG 60/03) luidde:

"De Raad stelt het eerste meerjarig financieel kader na het verstrijken van de looptijd van het meerjarig financieel kader dat van kracht is op het moment van ondertekening van de Grondwet, met eenparigheid van stemmen vast."

"De Europese Raad kan met gekwalificeerde meerderheid van stemmen een Europees besluit vaststellen waarbij de Raad wordt gemachtigd, met eenparigheid van stemmen het meerjarig financieel kader vast te stellen dat volgt op het in de eerste alinea bedoelde eerste meerjarig financieel kader."

2004
  • 2. 
    Het meerjarig financieel kader wordt vastgesteld bij Europese wet van de Raad. De Raad besluit met eenparigheid van stemmen, na goedkeuring door het Europees Parlement, dat zich uitspreekt bij meerderheid van zijn leden.
  • 3. 
    In de jaarlijkse begroting van de Unie wordt het meerjarig financieel kader in acht genomen.
  • 4. 
    De Europese Raad kan met eenparigheid van stemmen een Europees besluit vaststellen op grond waarvan de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen kan besluiten bij de vaststelling van de in lid 2 bedoelde Europese wet van de Raad.