Montesquieu Institute: from science to society

Artikel I-54: De eigen middelen van de Unie

I-53
Artikel I-54
I-55
  • 1. 
    De Unie voorziet zich van de middelen die nodig zijn om haar doelstellingen te verwezenlijken en aan haar beleid uitvoering te geven.
  • 2. 
    De begroting van de Unie wordt volledig uit eigen middelen gefinancierd, onverminderd andere ontvangsten.
  • 3. 
    Bij Europese wet van de Raad worden de bepalingen vastgesteld die van toepassing zijn op het stelsel van eigen middelen van de Unie. In dit kader kunnen nieuwe categorieën van eigen middelen worden vastgesteld, dan wel bestaande categorieën worden ingetrokken. De Raad besluit met eenparigheid van stemmen, na raadpleging van het Europees Parlement. Deze wet treedt pas in werking na door de lidstaten overeenkomstig hun onderscheiden grondwettelijke bepalingen te zijn goedgekeurd.
  • 4. 
    Bij Europese wet van de Raad worden de uitvoeringsmaatregelen voor het stelsel van eigen middelen van de Unie vastgesteld voorzover de krachtens lid 3 vastgestelde Europese wet daarin voorziet. De Raad besluit na goedkeuring door het Europees Parlement.

1.

Toelichting

Zie ook:

2.

Toelichting Nederlandse regering

Dit artikel is grotendeels gebaseerd op artikel 269 van het EG-Verdrag en artikel 6, vierde lid, van het EU-Verdrag.

In het derde lid van artikel I-54 wordt de besluitvormingsprocedure uiteengezet die van toepassing is op de Europese wet inzake het stelsel van eigen middelen: unanimiteit Raad, raadpleging Europees Parlement en goedkeuring door nationale parlementen.

In het vierde lid is bepaald dat met gekwalificeerde meerderheid kan worden besloten over uitvoeringsbepalingen indien zulks in het Eigen Middelen Besluit krachtens het derde lid is voorzien.

In het Conventieresultaat werd voorgesteld alle besluiten inzake uitvoeringsbepalingen van het Eigen Middelen Besluit met gekwalificeerde meerderheid in de Raad en met goedkeuring van het Europees Parlement te nemen. Deze overgang naar besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid voor uitvoeringsmaatregelen is aanzienlijk afgezwakt.

[ Noot PDC - Zie ook: Studiegroep Eigen Middelen van de Europese Conventie]

3.

Toelichting Belgische regering

Algemene toelichting

Op dit ogenblik worden de eigen middelen van de Unie vastgelegd in een besluit van de Raad dat bij eenparigheid van stemmen wordt genomen; dit besluit moet worden goedgekeurd door alle nationale parlementen vooraleer het in werking kan treden.

De Grondwet voorziet voortaan dat de uitvoeringsmaatregelen voor het stelsel van eigen middelen kunnen worden vastgelegd door een Europese wet aangenomen met gekwalificeerde meerderheid van stemmen als de basiswet (aangenomen met eenparigheid van stemmen) dit voorziet. Dit is een vooruitgang ten opzichte van Nice, ook al had de Conventie verder willen gaan, door voor te stellen dat de modaliteiten betreffende de eigen middelen zouden worden vastgesteld krachtens een Europese wet aangenomen met gekwalificeerde meerderheid van stemmen. Door het vage karakter van de term « modaliteiten » is men er echter niet in geslaagd om op basis van dit voorstel tot een akkoord te komen.

België heeft in dit debat gepleit voor de invoering van echte eigen middelen van de Unie. De huidige middelen van de Unie zijn namelijk in hoofdzaak afkomstig van de begrotingen van de lidstaten. Met een nieuw financieringssysteem dat deels zou zijn gebaseerd op inkomsten die rechtstreeks aan de Unie zouden worden toegekend, zou een einde kunnen worden gemaakt aan de steeds terugkerende discussies tussen nettobetalers en netto-ontvangers van de begroting van de Unie. Dit debat bleef zonder resultaat. Er heeft zich een duidelijke oppositie afgetekend die ofwel elke evolutie weigert ofwel van oordeel is dat deze vraag onder het afgeleid recht valt.

Specifiek bij dit artikel

Lid 1 van artikel I-54 werd overgenomen uit artikel 6, lid 4, van het Verdrag betreffende de Europese Unie; daarin wordt bepaald dat de Unie zich voorziet van de middelen die nodig zijn om haar doelstellingen te verwezenlijken en haar beleid ten uitvoer te leggen.

Lid 2 herneemt het al in artikel 269 VEG opgenomen beginsel : de begroting van de Unie wordt volledig uit eigen middelen gefinancierd, onverminderd andere ontvangsten.

Lid 3 bepaalt de goedkeuringsprocedure van de bepalingen die van toepassing zijn op het stelsel van eigen middelen van de Unie (ook hun maximumbedrag, dat is vastgesteld op 1,27 % van het BNP). Deze procedure sluit nauw aan bij de huidige procedure. De eigen middelen worden vastgesteld in een wet van de Raad (in de plaats van een besluit van de Raad), die na raadpleging van het Europees Parlement met eenparigheid van stemmen beslist. Deze wet zal pas in werking treden na door de lidstaten overeenkomstig hun onderscheiden grondwettelijke bepalingen te zijn goedgekeurd.

België heeft er in de Conventie voor gepleit om deze, vooral in het licht van een uitgebreide Unie, zware procedure te vereenvoudigen. Zo had België voorgesteld om de eigen middelen vast te leggen door een « organieke » wet, die met versterkte gekwalificeerde meerderheid van stemmen, maar niet met eenparigheid van stemmen, zou worden goedgekeurd. Bovendien wilde het de nationale goedkeuring vervangen door een goedkeuring door het Europees Parlement.

België had eveneens gepleit voor een echt systeem van eigen middelen dat het pad zou effenen voor een communautair belastingstelsel. Dit belastingstelsel zou de algemene belastingsdruk niet hebben verhoogd, maar zou in de plaats gekomen zijn van de bijdragen van de lidstaten aan de begroting van de Unie, die nu uit hun eigen begroting komen.

Een dergelijk alternatief had de onderhandelingen betreffende het financiële kader van de Unie kunnen vergemakkelijken, gezien de steeds terugkerende discussies tussen de « betalende » en de « ontvangende » landen. Dit voorstel heeft echter geen gevolg gekregen. Sommigen weigerden elke evolutie die kan leiden tot een mogelijke communautaire belasting, terwijl anderen van mening waren dat dit vraagstuk onder het afgeleide recht valt. Artikel I-54 vermeldt enkel dat het in het kader van de wet betreffende de eigen middelen mogelijk is om nieuwe categorieën van middelen vast te stellen of bestaande middelen in te trekken.

De Conventie had voorgesteld om de « modaliteiten » van de eigen middelen vast te stellen op basis van een gewone wet (gekwalificeerde meerderheid van stemmen en medebeslissing van het Europees Parlement). Deze stap vooruit heeft echter niet standgehouden in de IGC. Het begrip « modaliteiten » van de eigen middelen was voor sommige lidstaten te dubbelzinnig.

In het eindcompromis werd de bijzondere procedure voor de goedkeuring van de modaliteiten van de eigen middelen dan ook geschrapt. De Grondwet bepaalt echter dat de uitvoeringsmaatregelen voor het stelsel van eigen middelen bij Europese wet kunnen worden vastgelegd, maar enkel voorzover de (met eenparigheid van stemmen vastgestelde) basiswet daarin voorziet.

4.

Ontwikkeling artikel

1984
  • 1. 
    De vaststelling van en verlening van machtiging voor alle uitgaven en ontvangsten van de Unie voor elk kalenderjaar geschiedt bij de begroting. De goedgekeurde begroting dient in evenwicht te zijn. Voor de goedkeuring van de gewijzigde en aanvullende begrotingen gelden dezelfde voorwaarden als voor de begroting. De bestemming van de ontvangsten wordt niet vastgelegd.
  • 2. 
    De bovengrens van de in het begrotingsjaar op te nemen en te verstrekken leningen wordt vastgesteld in de begroting. Behalve wanneer de begroting ter zake uitdrukkelijk een uitzondering maakt, mogen de geleende gelden uitsluitend worden gebruikt voor de financiering van investeringen.
  • 3. 
    De kredieten zijn verdeeld over hoofdstukken waarin de uitgaven zijn gegroepeerd naar hun aard of hun bestemming en onderverdeeld volgens de bepalingen van het financieel reglement. De uitgaven van andere instellingen dan de Commissie worden in afzonderlijke delen van de begroting opgenomen; zij worden voorbereid en beheerd door deze instellingen en kunnen slechts betrekking hebben op de huishoudelijke uitgaven.
  • 4. 
    Het financieel reglement van de Unie wordt vastgesteld bij organieke wet.
1994
  • 1. 
    Bij wet wordt beslist over de aard en het plafond van de financiële middelen van de Unie. Deze wet vereist instemming van de meerderheid van de leden van het Europees Parlement en van twee derden van de stemmen, alsmede van een overgekwalificeerde meerderheid in de Raad (1).
  • 2. 
    Alle jaarlijkse ontvangsten en uitgaven van de Unie worden in de begroting ingeschreven. Deze wordt elk jaar volgens de wetgevingsprocedure goedgekeurd.
  • 3. 
    Elk voorstel tot het doen van nieuwe uitgaven moeten vergezeld gaan van een voorstel omtrent de daar tegenover staande ontvangsten.
  • 4. 
    De Unie is onderworpen aan dezelfde begrotingsdiscipline die de wetgeving van de Unie ook aan de lid-staten oplegt.

Voetnoot bij lid 1

(1) Eenparigheid van stemmen gedurende een overgansperiode van 10 jaar.

2003

De begroting van de Unie wordt, onverminderd andere ontvangsten, volledig uit eigen middelen gefinancierd. De Raad stelt met eenparigheid van stemmen, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement, de bepalingen inzake het stelsel van eigen middelen van de Unie vast, waarvan hij de aanneming door de lidstaten overeenkomstig hun onderscheiden grondwettelijke bepalingen aanbeveelt.

5.

Toelichting

Dit artikel correspondeert met het huidige artikel 269 VEG:

"De begroting wordt, onverminderd andere ontvangsten, volledig uit eigen middelen gefinancierd.

De Raad stelt met eenparigheid van stemmen, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement, de bepalingen inzake het stelsel van eigen middelen van de Gemeenschap vast, waarvan hij de aanneming door de lidstaten overeenkomstig hun onderscheiden grondwettelijke bepalingen aanbeveelt.".

In haar verslag heeft de werkgroep "Vereenvoudiging" de doorslaggevende rol van de Raad op het gebied van de vaststelling van het stelsel voor de middelen van de Unie ondubbelzinnig erkend, voorzover die naderhand moet worden aangenomen door de lidstaten. Die aanpak is in de Conventie niet op bezwaren gestuit.

Het praesidium sluit zich aan bij de conclusies van de werkgroep en legt de ongewijzigde tekst van artikel 269 VEG voor. Wel moet de Conventie zich bewust zijn van de complexe problematiek die in deze bepaling verscholen zit.

Artikel 269 VEG zoals het er nu uitziet houdt in dat bepalingen inzake het stelsel van eigen middelen van de Gemeenschap met eenparigheid van stemmen moeten worden vastgesteld. Die bepalingen zijn evenwel niet bindend: de rol van de Raad gaat niet verder dan het aanbevelen van aanneming door de lidstaten. Het praesidium heeft zich dan ook afgevraagd of deze procedure ook met een veel groter aantal lidstaten geschikt zal zijn voor het vaststellen van de nodige maatregelen ter financiering van het beleid van de Unie. De vraag rijst of het in een grotere Unie nog mogelijk zal zijn de financiering te regelen met besluiten die met eenparigheid van stemmen moeten worden vastgesteld en door alle lidstaten moeten worden aangenomen.

Vraag is ook of de Unie met de huidige procedure in echte eigen middelen kan voorzien.

De Unie haalt haar eigen middelen uit de ontvangsten waarmee de begroting wordt gefinancierd, en die haar van rechtswege toekomen in het kader van het jaarlijkse maximum dat in de financiële vooruitzichten als percentage van het bruto nationaal product van de Unie wordt vastgesteld. De eigen middelen komen momenteel uit vier bronnen:

  • de landbouwheffingen
  • de rechten van het gemeenschappelijk douanetarief
  • een percentage van het bedrag voortvloeiend uit de toepassing van een uniform percentage op de BTW-grondslag die is vastgesteld volgens communautaire voorschriften
  • het bedrag voortvloeiend uit de toepassing van een in het kader van de jaarlijkse begrotingsprocedure vast te stellen percentage op de som van het bruto nationaal product van alle lidstaten (op uniforme wijze berekend volgens communautaire voorschriften).

De eerste twee categorieën zijn steeds minder belangrijk, maar wat de laatste twee betreft is een aantal Conventieleden van mening dat het hier niet om echte eigen middelen gaat, maar om nationale bijdragen. Deze Conventieleden willen dat de Unie over autonome middelen beschikt, in de vorm van een Europese belasting of als onderdeel van de nationale belastingen, waarbij de fiscale druk voor de burgers niet hoeft te stijgen. In deze optiek gaat het in de eerste plaats om de transparantie: de Europese burgers behoren te weten hoe en in welke mate zij de Unie financieren.

Is een dergelijke ontwikkeling mogelijk met de procedure van artikel 269 VEG zoals die er nu uitziet?

Wordt de procedure veranderd en de noodzaak van aanneming op nationaal niveau geschrapt, dan betekent dit hoe dan ook dat de Unie er een bevoegdheid bij krijgt, waarmee rekening moet worden gehouden in titel III van de Grondwet.

Het praesidium vestigt de aandacht van de Conventie op deze problematiek en hoopt dat het debat in plenaire zitting exactere aanwijzigingen zal opleveren over de beleidslijn die moet worden gevolgd. In de tussentijd heeft het besloten artikel 269 VEG in de huidige versie voor te leggen alvorens eventuele wijzigingen voor te stellen.

Voetnoot bij de toelichting:

"Deze Conventieleden willen dat de Unie over autonome middelen beschikt, in de vorm van een Europese belasting of als onderdeel van de nationale belastingen, waarbij de fiscale druk voor de burgers niet hoeft te stijgen."

Er zijn verschillende bijdragen terzake ingediend.

2003
  • 1. 
    De Unie voorziet zich van de middelen die nodig zijn om haar doelstellingen te verwezenlijken en haar beleid ten uitvoer te leggen.
  • 2. 
    De begroting van de Unie wordt, onverminderd andere ontvangsten, volledig uit eigen middelen gefinancierd.
  • 3. 
    In een Europese wet van de Raad worden de grenzen van de middelen van de Unie bepaald en kunnen nieuwe categorieën van middelen worden vastgesteld dan wel bestaande categorieën worden ingetrokken. Deze wet treedt pas in werking na door de lidstaten overeenkomstig hun onderscheiden grondwettelijke bepalingen te zijn goedgekeurd. De Raad besluit met eenparigheid van stemmen na raadpleging van het Europees Parlement.
  • 4. 
    In een Europese wet van de Raad worden de nadere voorschriften betreffende de middelen van de Unie vastgesteld. De Raad besluit na goedkeuring van het Parlement.

6.

Toelichting

Lid 1

Het eindverslag van de Studiegroep eigen middelen stelt dat het beginsel van toereikendheid van de middelen, thans vastgelegd in artikel 6, lid 4, VEU, moet worden gehandhaafd in de titel over financiën van Deel I van de Grondwet. Meerdere wijzigingsvoorstellen (Brok e.a., Wittbrodt e.a., Palacio, Lopes en Lobo Antunes en Einem en Berger) delen deze opvatting.

De Studiegroep eigen middelen heeft een vraagteken geplaatst bij de benaming "eigen middelen". Volgens sommige leden kan ze verwarring wekken. Ongeacht de gekozen benaming is de Studiegroep van mening dat het concept "eigen middelen" in de zin van middelen die van rechtswege aan de Unie toekomen, moet worden behouden.

Leden 2 en 3

De meeste van de wijzigingsvoorstellen over de middelen hebben betrekking op de besluitvormingsprocedure. Die voorstellen geven zeer uiteenlopende standpunten weer. Terwijl sommigen (met name sommige regeringsvertegenwoordigers) zijn voor handhaving van de procedure die thans in het EG-Verdrag is vastgelegd (in het bijzonder eenparigheid van stemmen en nationale bekrachtiging), zijn anderen ervoor dat het Parlement een inbreng krijgt via de wetgevingsprocedure of via instemming, en dat de Raad besluit met gekwalificeerde of "versterkte" meerderheid van stemmen.

De Studiegroep eigen middelen heeft een splitsing van de rechtsgrondslag voorgesteld. Dat voorstel werd niet door een consensus gedragen, maar wel door de meerderheid binnen de Studiegroep gesteund. Het lijkt een oplossing te kunnen worden (deze splitsing wordt ook geopperd in een wijzigingsvoorstel van de Villepin).

Ten aanzien van de nadere voorschriften betreffende de middelen (lid 3) waren de meeste leden van de Studiegroep voor stemming met gekwalificeerde meerderheid in de Raad. Zowel de Studiegroep eigen middelen als de Studiegroep begrotingsprocedure was van mening dat de gekwalificeerde meerderheid voor de vaststelling van de nadere voorschriften betreffende de middelen en voor de vaststelling van het meerjarig financieel kader zou moeten worden "versterkt" indien de Grondwet horizontaal in een dergelijke meerderheid zou voorzien. Indien zo'n versterkte gekwalificeerde meerderheid er niet komt, stellen de beide Studiegroepen voor dat de Raad besluit met een gewone gekwalificeerde meerderheid van stemmen.

Met betrekking tot de eigen middelen zij vermeld dat een groot aantal wijzigingsvoorstellen (Michel e.a., Villepin, Lequiller, Brok e.a., Duhamel e.a., Borrell e.a., Farnleitner en Duff e.a.) erin bestaat de mogelijkheid om Europese belastingen in te stellen, open te laten. De Studiegroep heeft geconcludeerd dat er reeds op grond van de huidige rechtsgrondslag nieuwe middelen, waaronder middelen van fiscale aard, gecreëerd kunnen worden. Ze zouden derhalve niet expliciet genoemd hoeven te worden. De aard van de middelen en de nadere voorschriften daarvoor zijn namelijk vraagstukken die onder het afgeleid recht vallen en die het voorwerp zullen vormen van de wetten die uit hoofde van deze rechtsgrondslag worden vastgesteld.

2003
  • 1. 
    De Unie voorziet zich van de middelen die nodig zijn om haar doelstellingen te verwezenlijken en haar beleid ten uitvoer te leggen.
  • 2. 
    De begroting van de Unie wordt, onverminderd andere ontvangsten, volledig uit eigen middelen gefinancierd.
  • 3. 
    Bij Europese wet van de Raad van Ministers worden de grenzen van de middelen van de Unie bepaald en kunnen nieuwe categorieën van middelen worden vastgesteld dan wel bestaande categorieën worden ingetrokken. De wet treedt pas in werking na door de lidstaten overeenkomstig hun onderscheiden grondwettelijke bepalingen te zijn goedgekeurd. De Raad van Ministers besluit met eenparigheid van stemmen, na raadpleging van het Europees Parlement.
  • 4. 
    Bij Europese wet van de Raad van Ministers worden de modaliteiten betreffende de middelen van de Unie vastgesteld. De Raad besluit na goedkeuring door het Europees Parlement.
2003
  • 1. 
    De Unie voorziet zich van de middelen die nodig zijn om haar doelstellingen te verwezenlijken en haar beleid ten uitvoer te leggen.
  • 2. 
    De begroting van de Unie wordt, onverminderd andere ontvangsten, volledig uit eigen middelen gefinancierd.
  • 3. 
    Bij Europese wet van de Raad worden de bepalingen betreffende het stelsel der eigen middelen van de Unie vastgesteld; in die context kunnen daarbij nieuwe categorieën van eigen middelen worden vastgesteld, dan wel bestaande categorieën worden ingetrokken. De Raad besluit met eenparigheid van stemmen, na raadpleging van het Europees Parlement. De wet treedt pas in werking na door de lidstaten overeenkomstig hun onderscheiden grondwettelijke bepalingen te zijn goedgekeurd.
  • 4. 
    Bij Europese wet van de Raad worden de maatregelen ter uitvoering van het stelsel der eigen middelen van de Unie vastgesteld, voor zover de op grond van lid 3 vastgestelde wet daarin voorziet. De Raad besluit na goedkeuring door het Europees Parlement.

 

Verklaring van het Koninkrijk der Nederlanden

Het Koninkrijk der Nederlanden zal instemmen met een Europees besluit, bedoeld in artikel I-54, lid 4, zodra een herziening van de in artikel I-53, lid 3, bedoelde Europese wet Nederland een bevredigende oplossing heeft geboden voor zijn buitensporige negatieve nettobetalingspositie ten opzichte van de begroting van de Europese Unie.

 

 

2004
  • 1. 
    De Unie voorziet zich van de middelen die nodig zijn om haar doelstellingen te verwezenlijken en aan haar beleid uitvoering te geven.
  • 2. 
    De begroting van de Unie wordt volledig uit eigen middelen gefinancierd, onverminderd andere ontvangsten.
  • 3. 
    Bij Europese wet van de Raad worden de bepalingen vastgesteld die van toepassing zijn op het stelsel van eigen middelen van de Unie. In dit kader kunnen nieuwe categorieën van eigen middelen worden vastgesteld, dan wel bestaande categorieën worden ingetrokken. De Raad besluit met eenparigheid van stemmen, na raadpleging van het Europees Parlement. Deze wet treedt pas in werking na door de lidstaten overeenkomstig hun onderscheiden grondwettelijke bepalingen te zijn goedgekeurd.
  • 4. 
    Bij Europese wet van de Raad worden de uitvoeringsmaatregelen voor het stelsel van eigen middelen van de Unie vastgesteld voorzover de krachtens lid 3 vastgestelde Europese wet daarin voorziet. De Raad besluit na goedkeuring door het Europees Parlement.