Montesquieu Institute: from science to society

Stemwegingen in de Raad

Veel analyses tonen aan dat de Grondwet-onderhandelingen stuk zijn gelopen door een starre houding van Spanje en Polen inzake de stemweging in de Raad van Ministers. Het draait hierbij om de macht van de lidstaten: hoe makkelijk kan een land worden weggestemd als bepaalde beslissingen moeten worden genomen.

Voor Nederland werd de kwestie van stemwegingen actueel in november 2003, toen minister van Financiën Gerrit Zalm in de Raad voorstelde om Duitsland een boete op te leggen wegens schending van het Stabiliteitspact. In de stemming die hierop volgde, dolf Nederland het onderspit. Zalm kreeg slechts steun van zijn collega-ministers van Financiën uit Spanje, Oostenrijk en Finland, waardoor het besluit met 67 stemmen tegen 20 werd verworpen.

1.

Stand van zaken

Als ministers over een besluit stemmen in de Raad van de Europese Unie, heeft elk land een bepaald stemgewicht. Sinds de toetreding van Roemenië en Bulgarije is het stemgewicht opnieuw verdeeld.

2.

Waarom zijn er problemen met de gemaakte afspraken?

De stemgewichten zijn in theorie gebaseerd op het demografisch gewicht van de lidstaten. Hoe meer inwoners een land heeft, hoe groter het stemgewicht in de Raad. Er is een correctie ingebouwd, zodat de kleinste landen zoals Luxemburg en Malta toch een zekere stem hebben. Het gevolg is dat de grootste landen inleveren ten opzichte van de omvang van hun bevolking.

De verhoudingen zoals die in Nice zijn afgesproken zijn echter bijzonder scheef. Met name Duitsland is karig bedeeld. Het land heeft veruit de grootste bevolking van de Europese Unie, namelijk 82 miljoen inwoners. De bevolking van Spanje en Polen is samen 78 miljoen inwoners. In de Raad wordt het stemgewicht echter 29 stemmen voor Duitsland, en 54 voor Spanje en Polen samen. Duitsland wil daarom een zwaarder stemgewicht, Spanje en Polen willen niet inleveren.

3.

Achtergronden: de Europese top van Nice (2000)

In december 2000 ontving de Franse president Chirac alle regeringsleiders en staatshoofden van de EU-lidstaten in de Franse badplaats Nice. Het doel was om de Europese Unie organisatorisch voor te bereiden op de komende uitbreiding met tien nieuwe lidstaten. Hierbij hoorde een nieuwe verdeling van de macht in de Raad van Ministers.

Tijdens de onderhandelingen op Franse bodem was het voor Chirac essentieel om voor het thuispubliek op één punt succes te boeken: Duitsland (82 miljoen inwoners) mocht niet méér stemmen krijgen dan Frankrijk (60 miljoen inwoners). De Spaanse premier Aznar heeft handig op het Franse standpunt gelaveerd, door tijdens de onderhandelingen af te dwingen dat de afstand tussen Spanje en de 'Grote Vier' niet te groot zou worden. Omdat de Poolse bevolking (38 miljoen inwoners) ruwweg even groot is als de Spaanse (40 miljoen), kreeg Polen automatisch evenveel stemmen als Spanje, zonder deelgenomen te hebben aan de onderhandelingen.

De positie van Nederland in de Raad

Nederland heeft tijdens de top in Nice 13 stemmen gekregen. In de huidige verhoudingen heeft Nederland evenveel stemmen als België (5 stemmen). Door 'Nice' krijgt Nederland met een bevolking van 16 miljoen inwoners 13 stemmen (gewicht: 4,0 procent), België krijgt met 10 miljoen inwoners 12 stemmen (gewicht: 3,7 procent).

Na afloop van de Europese top in Nice werd dit Nederlandse 'succesje' enigszins badinerend becommentarieerd. In de praktijk zal de extra stem van Nederland natuurlijk nauwelijks betekenen dat het méér formele macht heeft dan België. Bepalend was echter in Nice dat de Benelux als team heeft onderhandeld. En als de stemmen van Nederland (16 miljoen inwoners), België (10 miloen inwoners) en Luxemburg (450.000 inwoners) bij elkaar opgeteld worden, komt men uit op 29 stemmen. Evenveel als Duitsland met 82 miljoen inwoners!

4.

Het alternatief: de dubbele stemweging

Een herziening van de stemweging is tijdens de Europese Conventie aan de orde gesteld. De Duitsers beroepen zich voor de wijziging van deze afspraken op een informele toezegging in Nice, dat de overeengekomen stemverhoudingen voorlopig zouden zijn. Aan het Verdrag van Nice werd de Verklaring betreffende de Toekomst van de Europese Unie gevoegd. In deze Verklaring stond dat "een breder en tevens diepgaander debat over de toekomst van de Europese Unie wordt ingezet". De regeringsleiders spraken vervolgens tijdens de Europese Raad in Laken (december 2001) af om maatregelen te nemen waarmee "de democratische legitimiteit" van de Unie beter verzekerd was.

De Europese Conventie stelde voor om de stemprocedures in de Raad van Ministers te wijzigen. Op beleidsterreinen waarvoor een meerderheid (en geen unanimiteit) vereist is, worden besluiten aangenomen volgens een dubbele stemweging. Met dit systeem wordt een besluit in de Raad aangenomen als:

  • minstens de helft van de lidstaten instemt; en
  • de voor-stemmende lidstaten minstens 60 procent van de bevolking van de Unie vertegenwoordigen.

Zo wordt bijvoorbeeld voorkomen dat een coalitie van landen met onder meer Malta en Slovenië een besluit door kan drukken tegen de zin van een coalitie met Duitsland en Frankrijk. Er moet immers een voldoende demografisch gewicht zijn. Het omgekeerde geldt ook, grote landen moeten voldoende kleine landen meekrijgen om een meerderheid te behalen.

De relevante artikelen uit de ontwerp-Grondwet:

5.

De patstelling: Polen en Spanje wensen niet in te leveren

Een wijziging van het systeem betekent dat Polen en Spanje hun bevoorrechte positie verliezen. In de verdeling per 1 november 2004 hebben beide 27 stemmen, ofwel 8,4 procent van het totaal. Als een weging op basis van demografie wordt gehanteerd, neemt het stemgewicht van beide landen weliswaar toe naar ruwweg 8,8 procent (beide landen hebben ongeveer 40 miljoen inwoners, op een totale EU-bevolking van 454 miljoen). Maar de afstand in stemgewicht ten opzichte van de 'Grote Vier' neemt fors toe:

  • Duitsland, bevolking 82 miljoen, demografisch gewicht 18,0 procent
  • Frankrijk, bevolking 60 miljoen, demografisch gewicht 13,2 procent
  • Verenigd Koninkrijk, bevolking 60 miljoen, demografisch gewicht 13,2 procent
  • Italië, bevolking 58 miljoen, demografisch gewicht 12,8 procent

De Poolse regering wijst erop dat de bevolking per referendum heeft ingestemd met toetreding tot de Europese Unie volgens de afspraken van Nice. Het zou voor de Poolse regering niet uit te leggen zijn als de positie in de Raad op deze wijze zou worden verzwakt.

6.

Overige knelpunten

Belangrijke openstaande punten bij de Grondwet-onderhandelingen zijn voorts:

  • het aantal beleidsgebieden (defensie, buitenlands beleid, vaststelling van de Europese begroting...) waarop meerderheidsbesluitvorming in Europees verband plaats moet vinden (artikel I-24),
  • het aantal zetels in het Parlement voor lidstaten met een lage bevolking (artikel I-19),
  • het aantal leden van de Europese Commissie bij een Unie van 25 lidstaten - kan een Commissie met zoveel leden doelmatig functioneren (artikel I-25)?
  • De opname van een verwijzing naar christelijke tradities in de Preambule van de Grondwet ("God in de Grondwet")