Het Nationaal Groeifonds of hoe het parlement wordt gepiepeld

Het Nationaal Groeifonds is opgenomen in de begroting 2021. Er is voorzien in een bedrag van 1 miljard euro, pondspondsgewijs te verdelen over drie beleidsartikelen, kennisontwikkeling (1), R&D en innovatie (2) en infrastructuur (3). De eerste tranche van het fonds bedraagt 20 miljard voor de komende vijf jaar. Selectie van projecten geschiedt door een onafhankelijke commissie van ‘knappe koppen en gouden handjes’.¹

Bij de oprichting van dit fonds is de rol van het parlement een ondergeschoven kind en dat is ernstig.

In de eerste plaats is er de fondsconstructie. Wie, zoals ik, is opgeleid in de leer der openbare financiën weet dat de overheidsuitgaven in de begroting een integrale afweging in het parlement verlangen. Binnen de begroting hekken plaatsen met daar achter geoormerkte uitgaven verhinderen deze integrale afweging. Het was voor minister Zijlstra indertijd de reden om de aardgasbaten niet in een fonds te stallen. Een fonds is in deze opvatting een onding.

In de tweede plaats is voor de oprichting van een fonds in de begroting een wijziging van de Comptabiliteitswet nodig. Daar ziet het kabinet van af wegens tijdgebrek. Het Groeifonds werd op Prinsjesdag 2019 in de steigers gezet en als dan een jaar later nog geen voorstel de Kamer heeft bereikt om de Comptabiliteitswet te wijzigen is het kabinet in gebreke gebleven. Nu wordt in de begrotingswet 2021 van Financiën een bepaling opgenomen waarmee de Comptabiliteitswet wordt veranderd om het fonds mogelijk te maken. Zowel de Raad van State² als de Algemene Rekenkamer³ heeft gehakt gemaakt van deze manier van onbehoorlijke wetgeving.

In de derde plaats is er de aloude discussie over regels of beleidsvrijheid⁴. Moet een parlement zich als Ulysses vastbinden aan de mast om de sirenenzang van hogere overheidsuitgaven te weerstaan? Regels disciplineren het parlement om niet buiten de lijntjes te kleuren. Kennelijk is het parlement niet los vertrouwd. Of, zoals de minister van Financiën het formuleert: door de fondsconstructie

‘neemt het risico af dat investeringen ondergesneeuwd raken in de politieke besluitvorming⁵. Daar kun je het als parlement dan weer mee doen.

In de vierde plaats is er de fungibiliteit. Ministers zijn er meester in om geplande uitgaven onder te brengen in fondsen buiten hun eigen begroting om zo ruimte vrij te spelen voor leuke dingen voor de mensen. Doe de was de deur uit. Het Fonds Economische Structuurversterking is aan dit gemanipuleer, bekend als de FES-brug, ten onder gegaan. Uiteraard verklaart het kabinet dat de uitgaven uit het Groeifonds additioneel zullen zijn. Maar in de praktijk is additioneel een eufemisme voor fungibel. De jacht op het fonds kan worden geopend.

In de vijfde plaats is er het gebrek aan invloed van het parlement op de uitgaven uit het fonds. De begrotingswet kan worden geamendeerd om de uitgaven te verhogen, te verlagen of te verschuiven tussen de beleidsartikelen. Als het fonds geld uitgeeft voor projecten en daartoe de begrotingen van vakdepartementen spekt, gaat dit via suppletoire begrotingen. Die moeten door het parlement worden behandeld. Worden projecten door het fonds zelf geëntameerd dan is de invloed van het parlement onduidelijk. Het is dus een heel gedoe voor het parlement om de uitgaven van het fonds te controleren.

In de zesde plaats kun je je afvragen of het parlement wel in staat is voldoende tegenwicht te bieden aan het kabinet en aan de onafhankelijke commissie die zich bezig houden met ‘picking the winners’. Parlementsleden werken zich een slag in de rondte, maar worden ondersteund door anderhalve man en een paardenkop. De Tweede Kamer heeft tot nu toe altijd geweigerd zich van betere ondersteuning te voorzien. In de Verenigde Staten heeft het Congres ten tijde van president Nixon een Congressional Budget Office geïnstalleerd. Men was het beu door de uitvoerende macht te worden gepiepeld en wilde tegenmacht organiseren. Het parlement is wetgever, maar als het niet oppast, wordt het niet meer dan een marginale toetser.

Tenslotte is er het trendmatig begrotingsbeleid dat anticyclisch werkt. Het disciplineert de begrotingsuitgaven en –inkomsten. Vorig jaar heeft het kabinet het trendmatig begrotingsbeleid aan de kant geschoven en strooide met geld tijdens de hoogconjunctuur. Nu wordt het Groeifonds in zijn geheel buiten het trendmatig begrotingsbeleid geplaatst en met oplopende schuld gefinancierd. Bij uitzondering zegt het kabinet, maar in werkelijkheid is de minister van Financiën een recidivist. Begrotingsdiscipline is uit.

Conclusie: het Nationaal Groeifonds is een illustratie dat het parlement wordt geacht geen knip voor de neus waard te zijn.

Gerrit de Jong is voormalig lid van de Algmene Rekenkamer en was Kamerlid voor het CDA tussen 1989 en 1998.

[1]Ministerie van Financiën, Het Nationaal groeifonds, Kamerbrief 7 september 2020, blz.3.

[2]Raad van State, Voorstel van wet tot vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Financiën (IX) en Nationale Schuld (IXA) voor het jaar 2021. Kenmerk W06.20.0311/III, 7 september 2020.

[3]Brief van de Algemene Rekenkamer aan de minister van Financiën over het overleg op grond van art. 7.40 CW 2016 inzake de voorgenomen wijziging CW t.b.v. het creëren van een wettelijke grondslag voor het Nationaal Groeifonds, 31 augustus 2020.

[4]Boorsma, Peter B.,B Rules versus discretion in fiscal policy, Public Finance and Steady Economic Growth, 183 – 196, aar Proceedings of the 45th Congress of the International Institute of Public Finance, Buenos Aires 1989.

[5]Ministerie van Financiën, a.w., blz.4.