Tegenspraak en kennisdeling in de Rijksdienst

Caspar van den Berg is Universitair Hoofddocent bij de Universiteit Leiden, Campus Den Haag.

Recent is het rapport van de Raad voor het openbaar bestuur ‘Sturen én verbinden’ uitgekomen, dat aanbevelingen maakt voor een toekomstbestendige Rijksoverheid. Mij is gevraagd om te reflecteren op één van de vier gebieden waarop het rapport aanbevelingen aanreikt: het organiseren van tegenspraak en kennisdeling in de rijksdienst, en tussen ambtenaren en bewindspersonen.

Wat zegt het rapport hier precies over?

• 1. 

  Dat in een kwalitatief hoogwaardige rijksdienst, ambtenaren zich vrij moeten voelen om hun opvattingen over beleidsonderwerpen te uiten, ook als hun boodschap een lastige en soms politiek ongewenste is.
• 2. 

  Dat politieke ambtsdragers na moeten gaan of zij ambtenaren hiervoor voldoende ruimte geven.
• 3. 

  Dat er een protocol zou moeten komen tussen de rijksdienst en het kabinet, met daarin de basis van de politiek-ambtelijke verhoudingen en de kwaliteitskenmerken van de individuele en collectieve dialoog.
• 4. 

  Dat er een mogelijkheid moet komen om ambtenaren in het parlement te horen, juist in de voortrajecten van beleid. Zo kunnen ze de informatiepositie van Kamerleden versterken. Het gaat hierbij om een informerende rol, en duidelijk géén verantwoordingsrol.

Ik zal op deze aanbevelingen nader ingaan.

In de knel

Dat interne tegenspraak en kennisdeling in de rijksdienst belangrijk is en lang niet altijd goed gaat, is deze week eens te meer gebleken in de gevallen van minister Van der Steur en staatssecretaris Mansveld. Alle kranten maakten gisteren melding dat de minister van Veiligheid en Justitie in de knel is gekomen “door slechte interne informatie-uitwisseling”. Van der Steur zelf, weet zijn onwetendheid aan “inschattingsfouten” op het departement. Naar eigen zeggen is hij “summier en met een beperkte focus” bijgepraat door zijn naaste ambtenaren. Er was een speciale stuurgroep van topambtenaren die zich boog over de vrijlating van Van der G., met daarin de trouwste en hoogste adviseurs van de minister. We moeten aannemen dat géén van hen, toen Van der Steur zijn reactie aan het parlement voorbereidde, expliciet en duidelijk genoeg verteld heeft hoe het zat. Dat het OM pas twee dagen van tevoren was geïnformeerd, maakte het kennelijk voor hen niet meer nodig om de politiek mogelijk-onhandige feiten over de rol van Justitie in het voortraject met de minister door spreken. En daar ging het mis.

Ook in het geval van Mansveld deze week ging het over kennisdeling en het al dan niet openstaan voor politiek onwenselijke informatie. De Kamer vindt dat ze door de staatssecretaris “selectief, laat en onvolledig” wordt geïnformeerd; de staatssecretaris beschuldigt haar ambtenaren ervan belangrijke informatie niet met haar te delen; en met name de uitlatingen van ProRail-topman Eringa, dat ProRail “moet stoppen met meebuigen als het ministerie wil dat slecht nieuws wordt uitgesteld” duiden op grote problemen.

Kundig en mondig

De vraag is echter, of het hier nu werkelijk het probleem is dat gewone ambtenaren zich niet vrij voelen om intern hun opvattingen over beleidsonderwerpen te uiten, en dat politieke ambtsdragers ambtenaren te weinig ruimte geven. Uit mijn onderzoek, d.w.z. vele interviews met senior beleidsambtenaren en surveyonderzoek in de rijksdienst, komt die tekortkoming niet als zodanig naar voren. Beleidsambtenaren zijn over het algemeen zeer kundig, mondig en uiten hun opvattingen in het bijzijn van hen die ze willen horen.

Naar mijn ervaring ligt het probleem dus niet zozeer daar, maar juist bij de weg die deze op inhoud gebaseerde opvattingen moeten afleggen om bij het oor van de minister te komen. Er is in de rijksdienst een ogenschijnlijk subtiel, maar belangrijk onderscheid gegroeid tussen die functies in het departement waarbij de beleidsinhoudelijke logica de politieke logica overheerst, en die functies waarbij de politieke logica de beleidsinhoudelijk logica overheerst. De functies waarbij de politieke logica overheerst, worden in de Engelstalige literatuur meestal de entourage genoemd, Roel Nieuwenkamp noemt het de bontkraag van de minister, ik heb ze het functioneel-gepolitiseerde deel van het departement genoemd. Deze categorie ambtenaren heeft zich in Nederland pas in de afgelopen vijftien-twintig jaar echt ontwikkeld, terwijl het in veel andere landen een duidelijk te herkennen en geïnstitutionaliseerd type ambtenaren is. Zij vervullen een concrete en belangrijke taak in de advisering van de bewindspersoon, relaties met parlement en media, en interdepartementale coördinatie. So far so good, maar toch gebeuren er geregeld ongelukken, zoals alleen deze week al bij Van der Steur en Mansveld.

Die ongelukken kunnen verklaard worden door een kloof in de belevingswereld en informatiestromen tussen het functioneel-gepolitiseerde deel en de rest van het departement. De scheidslijn tussen het functioneel-gepolitiseerde deel van het departement en het beleidsinhoudelijk-gedreven deel van het parlement is mijns inziens dan ook een relevanter onderscheid in de hedendaagse politiek-ambtelijke verhoudingen dan de klassieke scheidslijn van politieke ambtsdragers versus ambtenaren. De bontkraag is vaak te veel op politiek en beeldvorming gericht om te zien dat het voorleggen en doorspreken van tegengeluiden, en politiek ongewenste informatie, met de minister een wezenlijk onderdeel van goed bestuur én van politiek succes is. Zo wordt de “politieke antenne in overdrive” een valkuil in plaats van een beschermengel. En dan gaat een bewindspersoon en een departement “dobberen op de tijdsgeest”, zoals het rapport mooi verwoordt.

Zo is te verklaren dat rondom Van der Steur (net als rondom zijn voorganger Opstelten) vele ambtenaren goed op de hoogte waren, maar de cruciale informatie niet op zijn werktafel terecht kwam, en zo is te verklaren dat rondom Mansveld belangrijke informatie steeds onvoldoende onder haar ogen komt.

Óver de bontkraag

Een protocol over politiek-ambtelijke verhoudingen zou daarom in ieder geval moeten benadrukken dat ministers in staat, en bereid moeten zijn om óver de bontkraag van hun functioneel-gepolitiseerde entourage heen te kijken, en het protocol zou het functioneel-gepolitiseerde deel van het departement apart moeten benoemen en aangeven dat het gaat om de verhoudingen (a) tussen bewindspersoon en zijn/haar directe adviseurs; (b) tussen bewindspersoon en het bredere apparaat; en (c) tussen ministeriele entourage en het breder apparaat.

Dan nog het punt van het verbreden van de mogelijkheden om ambtenaren rechtstreeks door het parlement te laten horen. Het rapport maakt een zeer terecht punt dat het vreemd is dat ambtenaren wel áchteraf in een parlementaire enquête, maar niet vóórdat politieke besluitvorming plaatsvindt gehoord kunnen worden. Ik vind het een interessante gedachte om deze informatiestroom gecontroleerd te verbreden. De actuele voorbeelden geven aan dat topambtenaren op de inhoud in veel gevallen beter in staat zijn om te informeren, en deze topambtenaren zijn zeker in staat om dit binnen de lijnen van de ministeriele verantwoordelijkheid te doen. Zonder de borging van de ministeriele verantwoordelijkheid is de ambtenaar in de Kamer vogelvrij en is de positie van de minister bijna op voorhand onhoudbaar. Voor departementale ambtenaren voorzie ik daarbij geen problemen. Maar de vraag is of bestuurders van grote uitvoeringsorganisaties en van bedrijven waarvan de staat enig aandeelhouder is, even goed in staat binnen die lijnen van de ministeriële verantwoordelijkheid het parlement kunnen informeren.

Enkele punten ter overweging, met dank aan de Rob voor een prikkelend en mooi advies!