Begroting en begrotingscontrole in de EU - Montesquieu Institute

Met enige regelmaat duiken er verhalen op over fraude en slechte verantwoording van de besteding van Europese gelden. Dit ondanks het feit dat de begroting en het toezicht op de uitgaven aan zeer strikte regels gebonden zijn. Daarom wordt de controle op de uitgaven van de Europese Unie steeds strenger.

De Europese Rekenkamer, die de begroting controleert, heeft al jaren op- en aanmerkingen. In 2008 gaf de Rekenkamer voor het eerst haar goedkeuring over de uitgaven van de Unie sinds de controles 14 jaar daarvoor begonnen. Ook over 2009 heeft de Europese Rekenkamer haar goedkeuring gegeven aan de uitgaven van de Unie. 

Ook de uitgaven in 2010 zijn onderzocht; de Rekenkamer stelt dat ze een goed beeld hebben van alle uitgaven, maar dat er ook iets meer fouten zijn gemaakt dan in 2009. De Rekenkamer benadrukt dat een lichte toename in het aantal fouten niets zegt over een al dan niet mogelijke toename van fraude.

Er zijn veel partijen betrokken bij het opstellen, goedkeuren en controleren van de Europese begroting.

Europese Commissie: verantwoordelijk voor alle uitgaven

De Europese Commissie  is verantwoordelijk voor alle uitgaven. De Commissie zelf moet er als eerste op toezien dat de uitgaven volgens de regels verlopen. Dat houdt in dat:

• - 

  alle uitgaven aan een specifiek stuk beleid of een specifiek project moeten zijn toebedeeld
• - 

  er wordt gemeten of met gedane uitgaven hun doel wordt bereikt op basis van vooraf vastgestelde criteria
• - 

  er zo zuinig mogelijk wordt omgegaan met het geld (de Commissie mag ook geen begrotingstekort hebben)
• - 

  alle cijfers openbaar worden gemaakt

Slechts één vijfde van de begroting wordt uitgegeven door de Europese Commissie zelf. De rest wordt in samenspraak via de lidstaten uitgegeven.

Begrotingsautoriteit: Raad van Ministers en Europees Parlement

Het meerjarig financieel kader - dat vijf jaar of meer strekt - wordt vastgesteld door de Raad van Ministers en het Europees Parlement. Dat meerjarige kader zorgt ervoor dat de jaarlijkse stijging van de uitgaven onder een vooraf vastgesteld maximum blijft.

Voor de jaarlijkse begroting dient de Europese Commissie een voorstel in voor een ontwerp-begroting. Dat wordt voorgelegd aan de zogenaamde begrotingsautoriteit: de Raad van Ministers en het Europees Parlement. Aangezien de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten (in de Raad) en de vertegenwoordigers van de bevolking (in het Europees Parlement) in onderling overleg de begroting vaststellen, wordt een zeker politiek evenwicht gewaarborgd.

Europese Rekenkamer: controleert achteraf de uitgaven

De uitgaven worden ook gecontroleerd door de Europese Rekenkamer. Elk jaar stelt de Europese Rekenkamer een betrouwbaarheidsverklaring op over de begroting. Daarnaast kan de Europese Rekenkamer in een eerder stadium ook onderzoek doen naar de uitgaven. 

De Rekenkamer doet ook aanbevelingen om de controle op de uitgaven te verbeteren. Zo gaf zij bij haar controle van de uitgaven in 2010 aan dat het aantal geconstateerde fouten bij de jaarrekeningen verder teruggedrongen kan worden als de EU én de lidstaten hun controlesystemen verbeteren.

Europees Parlement: geeft kwijting over de begroting

Uiteindelijk draagt de Europese Commissie verantwoordelijkheid voor de correcte besteding van de begrotingsmiddelen. Zoals in elke democratie dient de rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordiging toezicht te houden op de uitvoering van deze verantwoordelijkheid. Vandaar dat het Europees Parlement jaarlijks aan de Europese Commissie 'kwijting' dient te verlenen voor de wijze waarop zij de begrotingsgelden heeft besteed. Dat betekent dat het Europees Parlement verklaart dat de Europese Commissie haar financiële taak goed heeft vervuld.

Het Europees Parlement verleent deze kwijting op basis van het jaarverslag van de Europese Rekenkamer, waarin de eventuele gevallen van fraude en onregelmatigheid worden gerapporteerd. Als het Parlement van oordeel is dat de Europese Commissie haar taak niet naar behoren heeft uitgevoerd, kan het deze kwijting weigeren. In het verleden heeft deze politieke krachtmeting eenmaal geleid tot de val van de Europese Commissie: in 1999 besloot de toenmalige Commissie-Santer op te stappen onder druk van het EP. Het EP constateerde zoveel onregelmatigheden bij de toekenning van contracten aan externe organisaties, dat het er aanleiding was om kwijting te weigeren. Dit staat bekend als de Cresson-affaire, vernoemd naar de eurocommissaris die zich schuldig zou hebben gemaakt aan vriendjespolitiek bij het toekennen van enkele contracten.

Binnen het Europees Parlement is het de Commissie begrotingscontrole die zich bezighoudt met de parlementaire voorbereiding van deze kwijtingsprocedure. In de regel worden alle Europese uitgaven ongeveer anderhalf tot twee jaar nadat deze zijn gedaan onder de loep genomen.

In mei 2010 keurde het Europees Parlement bijna alle uitgaven over 2008 goed. Alleen aan de Europese Politie-academie werd geen kwijting verleend. Ook verzocht het Parlement de Europese Commissie en de lidstaten in de toekomst nog transparanter te werk te gaan.

Lidstaten: goedkeuring begroting en nationale verklaring over uitgaven door lidstaat

Ook lidstaten verlenen niet altijd goedkeuring aan de Europese begroting. Zo stemde voormalig minister van financiën Bos in februari 2010 namens Nederland niet vóór goedkeuring van de Europese begroting van 2008. De voorgaande paar jaar stemde Bos steeds tegen, nu onthield hij zich van stemming. Er zouden te veel fouten zijn gemaakt bij de besteding van EU-gelden. Dit decharge-advies is echter niet bindend, maar is slechts een advies aan het Europees Parlement. Het Parlement kan hier desgewenst van afwijken. Nederland is bovendien het enige land dat zich van stemming onthield.

In februari 2011 verleende minister Jan Kees de Jager van Financiën opnieuw geen goedkeuring aan de verantwoording over de EU-begroting van 2009. Volgens De Jager is de situatie verbeterd ten opzichte van het voorgaande jaar, maar nog altijd niet naar zijn zin.

Bij de controle van de uitgaven van EU-gelden zijn de zogenaamde nationale verklaringen van lidstaten een belangrijke ontwikkeling. Een nationale verklaring is een jaarlijkse verklaring uitgegeven door een lidstaat, waarin staat dat de Europese subsidiegelden correct en volgens de regels zijn besteed door de lidstaten. De lidstaat neemt daarmee de verantwoordelijkheid op zich voor de goede besteding van de fondsen. Nederland was begin mei 2007 de eerste lidstaat van de EU die - toen alleen nog voor de landbouwsubsidies - een dergelijke verklaring uitgaf, in de persoon van minister van financiën Wouter Bos.

De nationale verklaringen zijn (nog) niet verplicht voor de lidstaten; ze vinden nu op vrijwillige basis plaats omdat de Ministers van Financiën van de EU het voorstel hiertoe (een plan van het Europees Parlement) hebben verworpen.

Deze nationale controles zullen het werk van de Europese Rekenkamer vergemakkelijken, omdat ongeveer 80% van alle uitgaven op de Europese begroting door en in de lidstaten wordt gedaan.

In Nederland wordt in de EU-trendrapporten jaarlijks de stand van zaken van het financiële management van het EU-geld door de Algemene Rekenkamer onderzocht.

Als er onregelmatigheden worden geconstateerd, wordt de subsidie teruggevorderd. Zo moest Nederland eind jaren negentig miljoenen terugbetalen aan de Europese Unie. De verstrekking van vele Europese subsidies in Nederland voldeed namelijk niet aan de Europese regels.

Een ander voorbeeld is de controle op landbouwsubsidies; in totaal moesten in 2008 elf lidstaten 83 miljoen euro terugbetalen aan de Europese Unie. Voor Nederland kwam deze afrekening neer op een bedrag van slechts 8.000 euro.

De Europese Commissie  is verantwoordelijk voor alle uitgaven. De Commissie zelf moet er als eerste op toezien dat de uitgaven volgens de regels verlopen. De Europese Unie hanteert hierbij de volgende beginselen.

Beginsel van goed financieel beheer

Dit beginsel wordt gedefinieerd door verwijzing naar de beginselen zuinigheid, efficiëntie en doeltreffendheid. Het wordt ten uitvoer gelegd door het vaststellen van door middel van meetbare indicatoren te verifiëren doelstellingen, om over te gaan van een op de middelen toegespitst beheer naar een op de resultaten georiënteerd beheer. De instellingen moeten evaluaties vooraf en achteraf verrichten overeenkomstig de door de Commissie verstrekte richtsnoeren.

Doorzichtigheidsbeginsel

Bij de opstelling en de uitvoering van de begroting, alsmede bij de indiening van de rekeningen, moet worden gezorgd voor doorzichtigheid. Dit houdt onder meer in dat de begroting en de gewijzigde begrotingen worden bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie. Deze bekendmaking geschiedt binnen twee maanden na de datum van de definitieve vaststelling van de begroting door het Europees Parlement.

Specialiteitsbeginsel

Om iedere verwarring tussen de verschillende kredieten te voorkomen, moet ieder krediet een bepaalde bestemming hebben en worden toegewezen voor een specifieke uitgave. De begroting is ingedeeld in delen, titels, hoofdstukken, artikelen en posten.

Omdat een zekere flexibiliteit van beheer onontbeerlijk is voor de instellingen, voorziet het Financieel Reglement in regels voor kredietoverschrijvingen. Wanneer deze overschrijvingen niet vallen onder het autonoom recht van de instelling, moet de begrotingsautoriteit (de Raad en het Parlement) van tevoren op de hoogte worden gesteld of een besluit nemen.

Het voorkomen en bestrijden van fraude staat hoog op de Europese agenda. Het Europees Bureau voor fraudebestrijding OLAF houdt zich al meer dan tien jaar actief bezig met het opsporen en voorkomen van fraude met Europese gelden. Daarnaast coördineren lidstaten van de EU onderling de bestrijding van specifieke vormen van fraude.

Zo worden zaken als fraude met Europese landbouwsubsidies, sigarettensmokkel, valsemunterij met de euro of bestuurlijke corruptie aangepakt. Lidstaten die EU-gelden verkeerd aanwenden moeten het bedrag terugbetalen en kunnen rekenen op een fikse boete.

Sinds 2000 is er een antifraudestrategie die is gericht op preventie, opsporing en controle. De strategie is in 2011 geactualiseerd vanwege nieuwe vormen van fraude. Ook heeft afschrikking door sancties een prominentere rol gekregen.

Hieronder staan een aantal veel gehoorde argumenten, waarbij bijna altijd wel kanttekeningen te maken zijn. Dat maakt de discussie boeiend, maar een oordeel niet eenvoudiger. Europa is wikken en wegen.

Tip: Na het lezen van de argumenten kunt u zelf  Uw reactie geven.

Uw reactie

Door op Uw reactie te klikken kunt u laten weten, wat u van de verschillende argumenten vindt. Ook kunt u natuurlijk andere argumenten aandragen. Uw reactie wordt zeer op prijs gesteld.