Asiel- en migratiebeleid - Montesquieu Institute

Europa is een welvarend en politiek stabiel werelddeel. Mede daarom proberen jaarlijks tienduizenden mensen uit andere werelddelen zich in Europa te vestigen. De Europese Unie stelt minimumeisen vast waaraan vluchtelingen en asielzoekers moeten voldoen om toegelaten te worden tot de EU.

Omdat de binnengrenzen tussen de meeste lidstaten open zijn, stelt de Europese Unie ook procedures vast waarmee lidstaten visa en verblijfspapieren afgeven. De aanpak van illegale immigratie wordt gecoördineerd. De EU werkt samen met de landen waar veel immigranten vandaan komen. De Unie probeert de situatie in zo'n land te verbeteren om zo de toestroom naar EU-landen te verminderen.

Sinds 2005 worden de Europese buitengrenzen gecoördineerd door Frontex, de Europese dienst voor grenscontroles.

Binnen de EU-landen die het Schengen-verdrag hebben ondertekend kunnen burgers zich vrij bewegen. Groot-Brittannië en Ierland hebben ervoor gekozen de grenscontroles met de andere EU-landen te handhaven, en in Roemenië en Bulgarije wordt het verdrag waarschijnlijk in 2012 van kracht. Ook Cyprus doet nog niet mee. Bij de buitengrenzen (grenzen met landen die geen lid zijn van de EU) wordt wel streng gecontroleerd. 

Het idee van vrij verkeer van personen is ontstaan toen men werkte aan het tot stand brengen van een interne markt, waarin goederen zonder belemmeringen verhandeld konden worden. Inwoners van de ene lidstaat kunnen zich nu ook eenvoudig verplaatsen naar een andere lidstaat. Voor mensen van buiten de EU bestaat een strenger beleid.

Asielzoekers vluchten voor oorlogen, vervolgingen, natuurrampen of hun economische situatie. De regeringen van de lidstaten werken steeds meer samen om de immigrantenstroom goed te kunnen verwerken. Zo ontwikkelen ze minimumnormen, maatregelen en procedures voor asielzoekers.

De lidstaat waar de asielzoeker het eerst de asielaanvraag doet, is verantwoordelijk voor de afhandeling. Asielzoekers mogen na een afwijzing niet naar een andere lidstaat gaan om daar nogmaals een asielaanvraag in te dienen. Dat wordt het 'Dublin-systeem' genoemd omdat deze afspraken in Dublin zijn gemaakt. Nadeel is dat sommige landen veel meer aanvragen krijgen dan anderen. In januari 2011 haalde een uitspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens echter een streep door deze afspraak. Het Hof stelde dat een Afghaan die via Griekenland naar België was gekomen door de Belgen niet naar Griekenland mocht worden teruggestuurd vanwege de erbarmelijke omstandigheden van illegalen in Griekenland.

Er wordt gewerkt aan een gemeenschappelijk Europees asielbeleid (CEAS), waarin onder andere methoden staan over hoe de nieuwe asielzoekers meer te spreiden over de Europese Unie. Dat is met name van belang voor Afrikaanse vluchtelingen die per boot landen als Malta, Italië, of Spanje bereiken. Vooral Malta wordt overspoeld met vluchtelingen. Evenwichtige spreiding vormt dan ook het uitgangspunt voor een tweede fase in het Gemeenschappelijk Europees Asielbeleid.

Beleidsontwikkelingen

De Europese Commissie bracht in 2007 een Groenboek uit over de Toekomst van het gemeenschappelijk Europees Asielstelsel. Het Groenboek was gebaseerd op een openbare raadpleging onder de lidstaten. Daaruit bleek

• 1. 

  De meesten erkennen de waarde van de bestaande instrumenten en pleiten voor het verder ontwikkelen daarvan.
• 2. 

  Bevestiging van de noodzaak voor een gemeenschappelijke procedure, verdere harmonisatie van opvangcriteria en een uniforme status voor asielzoekers.
• 3. 

  Wetgeving alleen is niet voldoende; het volgen van gezamenlijke trainingen, het uitwisselen van ervaringen e.d. zou moeten bijdragen aan een gelijke aanpak van asielaanvragen. Er is behoefte aan een Europees bureau dat lidstaten ondersteuning kan bieden bij het asielbeleid.
• 4. 

  Er is meer speciale zorg nodig voor kwetsbare groepen zoals kinderen en slachtoffers van martelingen.
• 5. 

  Er is behoefte aan een betere definitie van verantwoordelijkheden en een systeem voor het verdelen van de lasten onder de landen.
• 6. 

  Het toepassen van een systeem voor 'hervestiging'; dat principe wordt toegepast bij vluchtelingen die niet meer terug kunnen keren naar het land van herkomst. Een vluchteling wordt vanuit het EU-land waar hij als eerste is aangekomen permanent gevestigd in een ander EU-land.
• 7. 

  Het vormen van een goede grensbewaking aan de kust, zonder een barrière op te werpen voor asielzoekers die bescherming zoeken.

In juni 2008 presenteerde de commissie een asielplan. Dit plan heeft inmiddels geleid tot een aantal maatregelen die uiteindelijk leiden naar een gemeenschappelijk asielbeleid.

Uitgangspunt is dat lidstaten asielzoekers een gelijke behandeling geven en dat illegale immigratie en misbruik voorkomen moet worden. Zo moesten de buitengrenzen van de EU, met name in het oosten en zuiden, beter worden bewaakt. Deze taak is voornamelijk bij de nieuwe lidstaten komen te liggen. Zij worden financieel ondersteund door de EU om de samenwerking tussen de grenswachten en politie- en douanebeambten te verbeteren. Ook het gebruik van moderne technieken wordt gestimuleerd. Het CEAS moet, als alles volgens planning veloopt, in 2012 zijn afgerond.

EU-brede terugstuurplicht

In juni 2008 is overeengekomen dat alle EU-landen opgepakte illegalen actief zullen terugsturen naar het land van herkomst of doorreis. Voorheen stuurde het ene EU-land wel illegalen terug en het andere niet, maar niet alle lidstaten houden zich hieraan.

Om de hoeveelheid asielaanvragen tegen te gaan zijn speciale programma's gelanceerd om de naleving van mensenrechten elders in de wereld te bevorderen, de democratie te versterken en de economische situatie te verbeteren. Op dit moment is men bezig met het opstellen van procedures, zodat illegale immigranten in overleg met de autoriteiten terug kunnen worden gestuurd naar het land van herkomst.

In 2009

In september 2009 lanceerde de Europese Commissie het plan om in EU-verband afspraken te maken over de toelating van vluchtelingen uit niet-Europese opvanglanden. Nu bepalen Europese landen zelf of ze vluchtelingen uit deze landen opnemen. Als proef waren al een aantal EU-landen (Nederland deed niet mee) overeengekomen tienduizend Iraakse asielzoekers die vastzaten in Jordanië en Syrië op te nemen.

De lidstaten mogen zelf beslissen of zij al dan niet aan hervestiging willen doen, en hoeveel vluchtelingen zij willen opnemen. Tot nu toe doen slechts tien van de 27 landen hier aan mee. Dit plan staat los van hervestiging van vluchtelingen van het ene naar het andere EU-land. Daarvoor komen aparte voorstellen.

In oktober 2009 wijzigde de Commissie de erkenningsrichtlijn en de richtlijn voor asielprocedures. De voorstellen van de Commissie zijn een belangrijke stap naar betere beschermingsnormen, een gelijke behandeling en een doeltreffender en meer samenhangend systeem.

In 2010

Begin april 2010 is een Commissie van het Europees Parlement akkoord gegaan met een voorstel om lidstaten die zich nog niet hebben ingezet voor hervestiging, een bonus te geven wanneer zij dit wel gaan doen. Brussel was al van plan om lidstaten per persoon die zij opvangen, 4000 euro te geven. Hier zou door het recente voorstel nog eens 2000 euro bovenop komen. Deze 6000 euro per persoon is voor lidstaten die voor het eerst deelnemen aan het programma. Lidstaten die voor het tweede jaar deelnemen zouden dan 5000 euro krijgen en landen die voor het derde jaar meedoen 4000 euro.

Leden van het Europees Parlement willen ook dat in het Europees budget voor 2013-2017 specifieke gelden voor hervestiging komen. Daarnaast moet het budget financiële steun geven voor een ambitieuzer hervestigingsprogramma. Er is ook tegenstand tegen het voorstel om meer geld per hergevestigde te geven. SP-Europarlementariër Dennis de Jong is tegen. Volgens hem lijkt het zo alsof lidstaten omgekocht moeten worden om vluchtelingen op te nemen.

Zorgpunt blijft dat grensstaten en dan met name de landen rond de Middellandse Zee, te maken hebben met illegale immigratie. Het op peil houden van hun asielsystemen is daarom moeilijk. Praktische samenwerking met de noordelijke lidstaten die minder met illegale immigratie te maken hebben is hard nodig. In oktober 2010 werd voor de eerste keer een Europees grensinterventieteam ingezet. Dit team bewaakt de Grieks-Turkse grens. In 2012 moet er een bindend mechanisme zijn om de lidstaten rond de Middellandse Zee te helpen met het opvangen van asielzoekers.

In 2010 is het Europees Asiel Ondersteuningsbureau in Malta opgericht. De Nederlander Rob Visser is aangesteld als hoofd van dit bureau.

In 2011

Medio februari 2011 beloofde EU-commissaris Malmström dat de EU Italië zal helpen illegale migranten uit Tunesië op te vangen, omdat Italië de stroom alleen niet aankan.

In maart deed het Europees Hof een belangrijke uitspraak over het verblijfsrecht in de Europese Unie. In een arrest oordeelde zij dat de ouders van een minderjarig kind met de nationaliteit van een EU-land toestemming moet krijgen om in dat land te wonen en te werken. Anders zouden de kinderen hun rechten als burger van de Europese Unie niet uit kunnen oefenen.

Ook is de EU bezig om de richtlijn voor asielprocedures uit 2005 te herzien, die in 2012 klaar moet zijn. Het is de bedoeling dat er één gemeenschappelijke procedure komt die de bescherming van asielzoekers regelt. De onderhandelingen over het oorspronkelijke voorstel van de Europese Commissie verliepen moeizaam. Het Europarlement en de Europese Raad wilden enkele aanpassingen op dit voorstel, om het herziene Europese Asielbeleid nog eenduidiger en solidairder te maken. De Europese Commissie presenteerde daarom begin juni een aangepaste versie van het voorstel, die nu bij het Parlement en de Raad ligt.

In november 2011 lanceerde de EU een website voor immigranten. Deze EU-portaalsite biedt praktische informatie voor buitenlandse onderdanen die naar de EU willen verhuizen. De site, ec.europa.eu/immigration , richt zich ook tot migranten die al in de EU zijn en die van een lidstaat naar een andere willen verhuizen en biedt specifieke informatie voor elke categorie migranten over de migratieprocedures in alle 27 lidstaten.

In december 2011 kwam de Commissie met nieuwe plannen voor het asiel- en migratiebeleid. Het voorstel van de Commissie was bedoeld om op het gebied van asiel de solidariteit tussen lidstaten te verbeteren. De bescherming die mensen nodig hebben zou ook beter gewaarborgd moeten worden. De Commissie nam op 2 december een mededeling aan, waarin een combinatie van nauwere praktische samenwerking, EU-wetgeving en een beter gebruik van financieringsmechanismen wordt gebruikt om het asielstelsel te verbeteren. Tussen agentschappen zoals Frontex, Europol en het Bureau voor grondrechten, moet de coördinatie worden verbeterd en er moet een nauwere samenwerking komen tussen deze agentschappen.

Prioriteiten zijn:

• - 

  het Europees ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO) moet doeltreffender worden
• - 

  een flexibilisering en verhoging van de middelen die voor lidstaten beschikbaar zijn
• - 

  de herverdeling van personen die internationale bescherming genieten verder ontwikkelen en aanmoedigen
• - 

  opkomende problemen in het asielstelsel van lidstaten aanpakken door de invoering van een evaluatie- en vroegtijdig waarschuwingsmechanisme

Op 6 december deed het Europese Hof een belangrijke uitspraak over de behandeling van illegalen tijdens de terugkeerprocedure. Het Hof oordeelde dat illegalen tijdens de terugkeerprocedure niet opgesloten mogen worden. 

Blue Card

Begin 2007 kwam de Commissie met een voorstel om kennismigratie naar de Europese Unie te bevorderen. Dit door de invoering van een werkvergunning voor hoogopgeleide werknemers van buiten de EU. Als variant van de Amerikaanse 'green card' wordt dit wel de 'blue card' genoemd. Het achterliggende idee is dat deze immigranten direct aan het werk kunnen en daarmee een gunstige invloed hebben op onze economie. Rond 2010 moeten alle regelingen rondom de Blue Card zijn doorgevoerd.

Lees meer

Bij de besluitvorming op dit beleidsterrein spelen de Europese Commissie, de Raad en het Europees Parlement een rol.

Initiatief voor nieuw beleid bij de Europese Commissie

Eerstverantwoordelijk is de Eurocommissaris voor Binnenlandse Zaken (grensbewaking, Europol, Schengen- en visabeleid, bestrijding drugscriminaliteit):

Invloed nationale parlementen

Nationale parlementen van de lidstaten kunnen binnen acht weken nadat de Europese Commissie een voorstel heeft bekendgemaakt, laten weten dat de Europese Unie zich niet met het onderwerp zou moeten bezighouden.

Vanuit het Nederlandse parlement zijn bij dit beleidsterrein betrokken:

Besluitvorming door Raad en Europees Parlement

De besluitvorming verloopt volgens de gewone wetgevingsprocedure.

De raadsformatie die beslist over het asiel- en migratiebeleid is de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken. Besluiten worden genomen met gekwalificeerde meerderheid. Nederland wordt in deze Raad vertegenwoordigd door:

Voor het Europees Parlement beoordeelt de parlementaire commissie Burgerlijke vrijheden, Justitie en Binnenlandse Zaken  de voorstellen van de Europese Commissie en de eventuele aanvullingen van de Raad. Voor Nederland zijn de volgende Europarlementariërs lid:

Als het Europees Parlement het (eventueel aangepaste) voorstel goedkeurt, sluit een overeenstemming in de Raad van de Europese Unie de procedure af. Nederland heeft in de Raad 13 stemmen, op een totaal van 345. Als het voorstel door de Raad is goedgekeurd, zorgt de Nederlandse regering ervoor dat het voorstel nationaal wordt uitgevoerd.

De samenwerking op het gebied van asiel- en immigratiebeleid vindt haar basis in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VwEU).

• - 

  derde deel VwEU hoofdstuk 2 (art. 77 t/m 80)

Hot issues

Nederland

Europese Unie

Activiteitendossier

Factsheet Europees Parlement

Betrokken instanties

Statistiek

Informatie voor (im)migranten

Verenigde Naties